AS MUDANÇA* NO FINANCIAMENTO DO ENSINO FU*DAMENTAL P*BLICO COM O FUNDEF E A D*N*M**A DE SEUS RECURSOS *I*CA*S Fábio Luciano *liveira C*sta* Ja*aína Specht da Silva Menezes** Resumo: O obje*ivo pri*cipal deste artigo foi investig*r *s transfo*ma*ões oc**ridas no finan**amento do en*ino fundame*tal p*b*ico, por me*o da implanta**o do F*ndo de Man*ten*ão e De*e*volvim*nto do Ensino Fundam*nt*l e de Valorizaç** *o Magisté*io (Fundef), evide*ciadas na *inâmica de s*us recursos fisc*is. *ssim, fez-se uma e*posição d* pr*cesso de **gulame*ta*ão do Fundo, q*e **ntou com * pesquisa em docu*e*tos legai*, livros, tese*, dissertações e ar*igo* publicados e* per*ód*cos e*pecializ*do*, a*ém dos dad*s qu*ntitativos co*etados na Secretaria do Tesour* Nacional (STN), qu* m*s*r*- ra* o ICM* com* * principal fonte *e *inan*iamento do *undo. Mes** c*m os aspectos positivos *dvind*s *om o Funde* - * q*e nã* exclui s*as problem**icas no p*ríodo e* que estev* em vi*ência, a ex*mplo do d*scump*imento le**l associa*o à complement*ção *a *nião -, não foi possíve* a*sociá-l* à persp**tiva d* qualidade educacion*l. Pala**as-chave: Educação. Financ*amento. F*ndef. Changes in financin* of pub*i* elementa*y educati*n wi*h *und*f and revenue *ax Abstract: The main o*jective o* thi* p*per wa* to investigate the c*anges in th* fi- **ncing o* publi* eleme*t*ry ed*cation through th* imp*ementation of F*ndef, evi- denced i* t** dy*amics of t*eir fiscal r*sou*ces. Thus, was *one an expo*ition of the regulatory proc*ss *f t*e Fund, which included resear*h on le*al d*cuments, books, theses, diss*rtations a*d ar*icles pub*ished in specialized journal*, in additi** to the _________________ * Doutorando em Educação *e** Un*versida** de S*o P*u**; Av. Prof. Al*eida P*ado, 1280, *utantã, 0550*-9*0, São Pa*lo, SP; fabiolucianocosta@*s*.b* ** Professora *o Programa de Pó*-g**d*a**o em Educação *a Universidade Fe*er*l do E*tado do R*o de Janei*o; janai*amenezes@hotmail.com Roteiro, Joaçaba, *. *9, n. 1, p. 61-86, jan./ju*. 2014 61 Fábio Luciano Oli*e*ra Costa, *anaína Sp*c*t *a Silva Menezes quantitative *ata coll*c*ed in the STN, which sh*wed the *C*S as the main source of fin*nci*g of the Fun*. Ev*n with the p*sitive asp*cts tha* c*me **th F*n*e* - *hich do*s no* e**lud* its *r*blem*tic i* the period *t **s in eff*ct, a go*d examp** o* non- compli*nce associated with comp*etion of the Union - it was not possib*e to associate it to the pers*ective of educational quality. Ke*words: *ducation. Financing. F*ndef. 1 INT*ODU*ÃO A pr*p*siçã* de um Fundo contábil pa** o fi*anciament* do ensino fun- *amental público foi feita com a aprese**ação pelo Executi*o Federal da Propost* de Eme*da Constituciona* (PEC) n. 233/1995. Durante o proces*o de tra*ita*ão da Proposta, alguns d*putado* e senado- re* do Partido *os Tr*balh*dores (*T) acrescentaram emend*s associadas à cria*ão *e um Fundo par* toda a educação bási*a pública, as *uais não foram *evadas adiant* naquele período (OL**EIRA, 2009). Ate*uadas as dive*gências entre a situa*ã* gover*a*ental e a oposição, bem *omo as pre*sões exercidas po* ent*d**es como a União N*ciona* de Dirige*tes Mun*cipais de Educação (Und*me) * o *ons*lho Nacio*al de Secretário *e E*ucaç*o (Consed), que *ev*ram a *justes n* Pr*posta, mas mante**o sua ess**cia inicial, em *e*os de um ano * mai*ri* *arlamentar no Co*g*esso Nacional obtida pel* Execu- tivo, p*oporcionada *ela coal*zão govern*me*tal, *provo* em setembro d* 1996 a *menda Constitucio*al (EC) *. 14. *ssi*, foi criado o *undo de *anut*n*ão e Desenvo*v*me*t* do En*ino Funda*ental e de *aloriz*ção do Mag*stério (Fundef), que prom*veu mudanç*s im- port*ntes no financiamento ** ensino fund*mental p*blico no país. Na próxima seção, abord*-se o proces*o de re**la*entação do Fun*ef. Depo** *isso, a*alisam-s* alguns dados asso*iado* à *omplem*n*aç*o da *nião * a* valor aluno/ano. O penúltimo tópi*o discute a mov**entação dos recu*sos fiscais *o Fu*do, no p**í*do em que oc*rreu sua v*gência por todo * te*ritório nacional. Por fim, a* con*ideraç*es finais mo*tram os pri**ipais r*sultado* do tra*alho. 2 O PROCESSO DE REGULAMENT*ÇÃO DO **NDEF A insuf*cient* c***e*a *a def*n*ção da* responsabi*ida*es **s Entes Fed*- rados com os níveis de ensino, qu* nã* es*abeleceu relação entre os re*ursos fisca*s 62 Disponível em: www.*d*to*a.un*esc.edu.br A* mu*anç*s ** financiament* d* Ensino Fundamental... * a oferta educaciona*,- te*d* sido ma*s be* esclarec**a c*m * Lei de Dire*r*zes e Bases (LDB), a EC *. 14 e * *** *. 9.424, to*as de 1996 -, acabaram por *esencadear a ineficiência dos gastos, * *esvio dos r**u*sos e a f*lta de tr*ns*arê*c** na ges*ã* financ**ra das polí*icas educacionais. Ne*se context*, * re*i*tri*uição dos recurso* passou a o*orre* em razão do n**ero de matrí*ulas, ao meno* para o ensi*o fu*da*e*ta* público, obtend* *o*por- tamentos s*m**hantes * pré-f*xad*s pelas *eter**n*ções legai* *ara o e**enso número de munic*pios. Os *ov*rnos muni*ipais tiveram a*pliação im*ortante apó* a *ro*ul- g*ção da Co*stit*ição Federal (**) d* *988 e na *rimeira metade da *écada *e 19*0, contribu*ndo pa*a *ed**ir o p*der institucional do *ove*no federal de i*f*uen*iar a **ucação mun*cipal. * *unde* *e consti*u*u n* p*incipal instrument* para viabilizar **d*nças *o f*nan*ia*ento do ensi*o f*nd*menta*, no i***ito de al*ançar, entr* out*os, sua universalização para o público de 7 a 14 a*os, be* como a municipalização para *sse nível de ensino. As *odificações introdu*idas com * Fundo também leva*am * *ltera- ç*e* em out*os níve*s e modal*da*e* d* educ*ção bási*a pú*l*ca. Pa*a viabilizar as n*vas propostas *elac**nada* *o *eu f**anciam*n*o, no con*exto das reforma* da* ins*it*içõe* es*atais, o Ministério da Educação (M*C) en- **r*egou o então sec*e*ário exec**ivo do Fundo Naci*nal de Desen*olvimento da Ed**ação (FN*E), B*r*as Ne*ri, a rea*iz*r *studos *obre a arrecadaçã* dos imp**tos e os **curs*s disponív*i* para os s*stemas de e*sino dos E*te* Federado*. Os resul*ados *p*n*aram gra*des difere*ças n* financiamento do ensino fund*mental (públ*co) *as r*des *staduais * munic*pais, *ue poderiam ocorrer no con- texto de *m *esmo municíp*o, entre os municí*ios de ** mesm* estado e entre o* est*dos, no **bito da Federação (*ONL*VADE; FE**EIRA, 1997). Al*m disso, hou*e a necessidad* d* intervir na* irr*g**aridade* associadas ao des*umpriment* do At* da* Dis*osições Cons*itu**ona*s Transitórias (*RASIL, 1*96a), p*r part* d* *nião, a qual não vinha aplicando 50% dos recur*os vincul*dos à edu*ação *ara acaba* c*m o a*alfabeti*mo e uni*er*aliz** o en*ino obrigat*rio. S*gu**o o tex*o *riginal d* Ar*. 60 do ADCT, o Poder Público, nos 10 primeiros ano* *a *romulgaç*o *a CF/1*88, deveria aplicar *elo menos 50% d*s rec*r*os v**c*lados à educaçã* *ar* "[...] eliminar * *n*lf*b*tismo e u*ive*s*liz*r o en*ino fund*menta*." (BRASIL, 1996a). De acord* com Oliveira (2*01), a Uniã* computava os *0% a serem i*- vestido* no ensi** fundamental co*o re*ultado da m*dia da aplicação *os diferent*s Ente* *ederados, e não como uma responsabilidade associada a c**a um d*les. *omo *oteiro, Joaçaba, v. 39, n. 1, p. 61-86, j*n./jun. 2*14 63 Fábio Luciano Oliveira Costa, J*naí*a S*ech* da S*lva Mene*es os estados e mu**cípi** *plicav*m nesse nível ** en*ino percent*ais acima do *ínimo estabele*ido (respectiva*ente 68,4 e 5*%, para * ano de 1995), aca*aram por c*m- pe*sar a irregu*ar aplicaç*o da União (22,9%), de*unciada *elo *ribunal de Contas da *nião (TC*) qu**to * incons*it*cionalidade *os g*stos educacionais. **ra Monlevade e Ferre*ra (*997), os principais motiv*s para * descump*i- m*nto do Art. 60 do *DC*, por parte da União, estiveram rel*ciona*os a* f*nanc**- mento *o *is*ema federal ** ensino, ao pagamento d* in*tivos e, desde 1994, à re*i*a- da de 20% dos recursos **u*a*ionais co* * Fundo *ocial de Emerg*nc*a, percen*ual necess*rio p*ra amenizar os déficits das contas públicas e permitir * pa*amen*o dos c*m*romisso* fi*anceiros naciona*s e inte**acionais. Nesse s*n*ido, Ma*tins (2009, p. 13*)1 apontou q*e auto*es na áre* jurídi- ca, como Roc*a (20*1) * Si*va (2009) cons*d*raram in*oerência emendar dis*osições transitórias, p*is *sso *en*eria a perp*tuar o que *oi co*ocado como algo que de*eri* ser modificado. Par* ou*ros autor*s, c*mo Ferraz (1999), também cita*o pelo *esmo autor, seria permitido emenda* as disposiçõe* t*an*itórias, desde qu* at*ndidos os *im*tes rela- ciona*os ao **d** constituinte em questão, às *láusulas pétre*s, bem como à: [...] compatibilidade da *od*ficação *om a finalidade do regra- mento do *DCT (est*bel*cer exc**ões *recária* e *ransit*ri*s às *egras perm*nentes). *a*o c*ntr*rio, haveria inco*stitucio- nalid*de por "desvio de finalidad*". A*sim, *á que se *val*ar se *ode ser c*nsidera*o *omo transitório o caráter do Fun*ef. * a*rov*ção da EC n. 14/199* determinou q*e o* E*ta*os, o *ist**to *e- deral e o* Mun*cípios destinasse* ao ensino fundamental p**lico, pelo *eríodo de 10 an*s, 60% *** 25% refer*nt*s aos recursos resu*tantes *a arrecada*ão d* imp*st*s vincu*ados * Manutenção e Dese*volvimento do Ensin* (MDE), con*orme o *rt. 60 do ADCT, aplicado* de acordo com o que foi defini*o nos arts. *0 e 71 da LDB/1996. Pa*a cada estado * seu* mun*cíp*os, a distri**ição de respon*abilidades e recursos d*veria ser e**tiv*da por me*o do Fundef, *en*o como p*râmetr* o número de matrícul*s no ensino fund*menta* p**li*o na* resp**tivas redes de en*ino (**A- SIL, 1996a), e fonte adicional de finan*iamento o salário-e*ucação, dand* nova reda- ç*o ao Art. 212, § 5º, *a *F/1988. Por *arte ** União, *s *roble*as de inconstitucional*d*d* ** *plic*ção do percentual m*nimo a s*r i*vestido no ensino f*ndam*n*al público foram resolvi*os *om as mod*fi**çõe* introduzidas pela EC n. 1*/1996, *e*iante a redução de sua *artic*pa- çã* de, pelo meno* 5*%, pa** no mí*imo, * equivalente a 30% (BRASIL, 1996a). 64 Dispo*ível *m: www.editora.*noesc.*du.br As mudanç** no *inanciamento *o Ensino Fundam*ntal... O termo equivalente, se*undo **nto (1999), significou que esse *e*cen*ual nã* precisaria ser necessa*iamente a*sociado à receita d* *mpostos. Ne*se sentido, a União poderia acrescent*r recursos do salário-educ*ção, do Fundo de Amparo ao *ra- balhador (FAT) e de out*as con*ribuições so*i*i* **ra a*ing*r os 30 do* 18% constitucio- nalmente vinculados, retirando, a*si*, recursos da educação. V*le *bservar que, para os estados e **nicípi**, * *a*ário-e*u*açã* permaneceu c**o fonte ad*cional *e recur*os. *s gastos do Gov*rno federal com esse nív*l de en*in* passaram para 5,4 * não mais *% d* arrec*dação de seus im*ostos vinculados à erradicação do an*lfab*- tism* e MDE f*nda*ental públi*o, inclui*do * complementação de r*cursos por parte da União, *ara * *aso dos Fund*s no* Esta*os - *e* c*mo n* D*strito Feder*l - que não alca**assem * mín**o definido n*cionalme*te. De 1996 a 2008, *om o Fun*o Soci*l de Emergência (FSE), o Fundo d* E*- *abilizaç*o Fisc*l (FEF) e a D*svin*u*ação das Receitas da União (DR*), es** *alor correspondeu a *,32% (menos 20 de 5,4%) e, de 1*9* a 1996, at*ngiu 7,2% (*enos 2* d* *%), an*es da mod*ficaçã* da CF/1988 (Art. *0 do A***). Soment* em 2011 foi extinta * DRU para * educação. Em val*res no*i**is, de 1994 a 2007, o* preju*z*s para a educaçã* com as d*svincula*ões chegaram a apr*ximadamente R$ 50 bilhões (DA*IES, 2008). A EC n. 14/1996 buscou, *or meio do Fundo, *nivers*lizar o *nsi*o fun- damental, *esmo *e* a injeçã* de novos recursos e co* a *ecresc*nte p*rt*cipação finance*ra da União, assim co*o regu*arizar o *lu*o de repasses, evitando *trasos e *té me*m* desvios. *ambém *ret*ndeu diminuir as difer*n*as *e investi*ento *or alu*o/ano no âmbito de um mesmo *st*do e valoriz*r * magi*tério, u*a v*z qu* o Fundef sub- vincul*u 60% dos seus recur*os para o pagam*nto de professor*s do Ensino Fun*a- *ental "[...] em efetiv* exercício n* mag*stério." (BRA*IL, 19**a); além de tornar mais tran*parente e e*icien** os cr*térios do sist*ma de partilha * das transferências legais, por me*o de uma pequena *eforma tributária. De acordo com a EC n. 14/1996, n* *raz* *e cinco anos, os Entes Fe*er*- *os pr*gressivamente deveriam garantir um valor por aluno que pudesse est*be*e*er u* padrão mínimo *e *ualidade *o en*ino definido em todo o país (BRASIL, *996a). Ainda, determinou a dispo*ição, p*r *e*o de Lei Com*le*entar (LC), da organiz*ção dos Fund** nos gove*n*s subnacio*ais, a* *ormas de repartição *r*por- cionais dos recursos, *isc*lização, controle, bem como *ever*a apres*ntar a f*rma de cálculo do valor mínimo por aluno definido nacionalmente (BRAS*L, 1996a). Assim, Rotei*o, Joaça*a, v. *9, n. 1, p. 6*-8*, *an./*un. 2*14 65 Fábio Luciano Oliveira Cost*, Jana*na Specht d* Sil*a M*n*zes o Fundef, criado pela EC n. 1*/199*, f*i r*gula**nt*do pela Lei n. 9.*24/19**, e pelo D*creto n. 2.*64/*997. O F*ndef, segundo a Lei n. 9.42*/1**6, foi instituído *o âm*ito de cada *stado e do Distrito Feder*l, c*ns*ituindo-se em um Fundo d* natureza *ontábil (Ar*. 1º). Sob essa perspectiva, o Fundo *mpôs *o país * rea*ocação horiz**tal de re*urs*s, pois retirou *erbas de alguns *unicípios pa*a realo*á-las em o**ros. De aco*do com tal Lei, a impla*taçã* do *u*def o*or*eu automaticamen*e a part** de ja*eiro de **98, com contas ún*ca* e es*ec*fica* (Art. *º), no *anco do Br*sil, *m que o montant* de c*da Fundo estad*al* foi repartido n* âmbito do *róprio estad*, p*o- porcionalme*te ao número de matr*culas *o Ensino Fundam*ntal público (Art. 2º, § 1*). *or não t*rem p**cebido com *aior *lar*za a fo*ma de redis*rib*içã* dos recursos estrut*r*da p*lo F**def, o* go*ern*s subnacio*ais *ivera* * ano de *997 como pra*o de ca*ênci*, a**es de implantar d***niti*amente a v**ência comp*lsória do Fundo. Seg*ndo a L*i n. *.4*4/1996, a *n**cipação p*ra a impla*tação do Fu*do estadual ou distrital pod*ria se* feita por **io de l*i e*pecífica (Art. 1º, §§ 4º e *º), no a*o de 1*97, mediante a *ec*são das respectiv*s Assembleias Leg**lativas, o que ocorr*u apenas *ara o E*tado do Pa*á, a partir de 01 d* julho, no intuit* *e obter as- sist*ncia *i**nce*r* p** mei* da c***lementação da Un*ão. Segundo o Decreto n. 2.2**/1997, os recurso* passaram a ob*decer aos *es- mos p*azos das fon*es primárias para a compo*ição do Fundo, **m fluxos semanais, dece*diais e mensais (Art. 2º, § 5º), q*e po**riam se* transferidos para o*tro banco público, desde *ue com conta vin*ula*a ao Fun*ef, para atender *s **as finalida*es. A composição do Fun*ef, de acordo com a Lei n. 9.424/1996 correspondeu a 15% *a *eceita do Impos*o sobre a Circ**a*ão *e Mer**dorias e Serviços (ICM*), do *undo de Participação dos E*tado* (FPE), do Fundo *e Parti*i*ação dos Muni- cípios (FPM), do Imp*st* sobre Produt*s I*d*strializ*dos (IPI - expor**ção) - pr*- *o*cionalmente *o valor das exportações d* b*ns i*dustr**lizados -, e da Lei Kandir (como res*arc*mento *ela d*soner**ã* do ICMS das exportações) (Art. 1º, §§ 1º e 2º), al*m *a complem*ntaçã* d* União, qu*n*o era o cas* (Art. 1º, § 3º; Art. *º). Kolslin*ki (2000, p. 7*) descreveu a periodic*dad* *** repasse*, de acordo com *s fo*te* de recursos para o Fun*ef: A pa**ela de recursos do Fundo, orig*nária do ICMS, é credi- tada **manalm*nte (per**d*c*dade de repas*es do ICM*), de aco*d* co* o *alendár** de cada Estado [...] A *ar*ela orig*- nária do FPE, FPM e IPIexp cred*tad* a cada *e*ên*o (sic) é do mês, ou se*a, *ias 10, 20 30 (*eriodicidad* *e repas*es e 66 Di***nível em: www.e*i**ra.u**esc.*du.br As mudanças *o f*nanciament* do Ensino Fund*mental... dessas transferên**as) [...] A par*e*a or*gi*ária da Desoneração das Expo*tações (Lei Complementar nº 87/96), * a *ransferê*- cia relati*a à complement*ção da União, **o creditadas ao *inal de cada mês. T*mb*m com*useram recursos para o Fundo o* r*ndimentos adicionais financeiros pr*venie*tes de suas rec*i**s, associadas a* En*ino Fu**a*ental púb*ico. Se os *alores mín*mos dis**sto* l*galmente não *oss*m a*licados na execuçã* *rça- mentária anua*, deveriam ser inv*stidos no nív*l de ens*no * que o Fundo s* dest*nava, no exercíci* se*uinte, acrescidos de correçã* monetá*ia. Vale destacar que os Estados, o Distrito Fed*ra* e o* Municípios deveriam aplicar no mínimo 15% d*s demais im*ostos, a**i considerados como aquel*s q*e não integrav*m * Fund*, na *DE fundam*ntal pú*lico. No mesmo *e*to legal, a **stri*uição de re*ursos para *s *undos *os g*- vernos subnacio*ais ainda d*veria consi*era* uma diferença de gasto por aluno, ob- serva*do o* níveis de ensino e os tipos de estabelecimen*o, como a 1ª * a *ª séries, * 5* e a 8ª sér*es, os estabel*cimentos d* *nsino es*e*ial e *s escolas rur*is (Art. 2º, § 2º, in*isos I a I*). As diferenciações passara* a ocorrer a partir *o an* 20*0, segundo os níveis e *ipos de *st*be*ec*mento de ensino - esses critér*o* fo*am consi*erados para determina* os c*efi*i*ntes de distr*bu*ção util*zados p**a compor *s *eceitas dos *un- dos de cada estado e **us municípi*s (Art. 2º, § 1º, do De*reto n. *.264/*997) -, com exceção das escola* r*rais, i*clu*das nos dois úl*imo* anos de vigên*ia do F**do (B*A***, 1997). *oub* a* MEC, c*nforme o Art. 2º, § 4º, d* Lei n. 9.*24/1996, via Instituto Nacional de Estudos e P*squi*as *ducacionais An*sio Tei*eira (In*p), a r*al*zação do censo educa*ional, *ublicado anualmente no Diário Oficial *a União (DOU), cujos resultados re*eren**s ao número de estudantes matri*ulados nas escolas das respecti- vas redes de ensino *everiam se con*titui* com* base **ra * cál**lo do val*r aluno/ an*. Gomes (2009, p. 667), para fins didáticos, dividiu a operaciona*ização do Fun**f em q*atro passos: [...] 1) r*tenção de valores no fundo estadu*l; 2) cál**lo do va- lor *édio *luno/a** em ca*a estado; 3) redistri*uição de acor- *o com o número de matrículas fe***s no ensino f**damental; e 4) complementaç*o *a Uniã* nos esta*os * municípios abaixo da mé*ia nacional (definida anualmente *elo gover*o fed**al). Os governos m*nicipais e o governo de cada esta*o contribu*ram, proporcio- nalm*nte, para a compo*iç** do Fundo. Os rec*rsos retornaram aos g*verno* dos E*ta- Rot*iro, Joaçaba, v. 39, n. 1, p. 61-86, *a*./jun. 2014 67 Fábio Luci*no Oliveira Costa, Janaína Spe*ht *a Silva Mene*es dos, D*strito Federal e Mun*cí**os confor*e o *úmero de ma*rícul*s (do ano anterior) no Ensino *u*da*ental *úb*ico de sua co*petência, multipl**ado *e*o valor do a*uno, * cada ano, ger*do nos estados e no Dis*rit* Federal, segu*do seu* e*forços fiscais. Nos es*ado* que não alcançaram o valor mín*mo po* al*no decre*ado anu- alme*te pelo Presid*nt* da R*pública, de*oi* d* esta*elecido pelos Ministérios d* Ed*caç*o, da F*z*nda e do *lanejament*, Orçament* e Gestão (*r*. 7º do Decre** n. 2.264/1997), hou*e a complementação *a União, até *ue p**essem atingi-lo. Para os go*ernos su**acionais *u* co*tribuí*a* com *ais do que receb*- ram, registraram perdas de recursos, já *ara *s que receberam mais do *** con*ribu*- ram, houve acrés*i*o d* receita para a MDE fundamental público. A movi*e*tação de perdas e ganhos den*ro de um mesm* esta*o, se*undo Davies (2001, p. 42), corr*spond*u "[...] fun*amental*ente a *ma redistr*bui**o da m*séria e*i*te*t*", pois a*ém da* falh*s no cumprimento do pap** redis*r*butivo da Uni*o e da não *njeção de no*os recurso* para o financiamento do en*ino fun*ame*- tal públ*co, não *ou*e uma Refo*ma Tributária q*e pudesse reduzir as d*spar*dades f*scais entre os E*tes Federados. No ano de 19*8, 2.703 m**icíp*os n* país (à época 49%) ga**aram recur- sos com o Fundef (os qu*is res*o*deram por 81% das matrícu**s de toda a red* muni- cipal), enquanto 2.803 (51%) sofreram perda* (responden** por 19% das matr*cu**s na rede municip*l) (VAZQUEZ, 2003). *o*fo*me * *ut*r, par* o pr*mei*o ano de *igên**a do Funde* e* to*o o país, no âmbi*o d*s mu*icípios, apes*r da quase paridade entre *anhadores e *erde- d*res, o número *e *lunos b*neficiados com re*u*sos adicionais do Fu*d*, em deco*- rência do* efeitos d* suas **dis*ri*uiç*e* *ntraestaduais, fo* significativame*te maior que o* que for*m prejudic**os com a redução das receit*s loc*is. Em *004, os *ndic*s aumentaram ainda *a*s, quando apro**madamente *1,6% *os alunos mat*icu*a*os n* *nsino *undamental público foram benef*ciados com o F*ndef, e*q*a*to o número de mu*icí**os *resceu para 3.780 (68% do total) (BORG*S, 2007). Em razão da *scassez de recu**os par* a educação n* âm*ito dos municí- *ios, a*guns de*es desenvolvera* me*anismos para d*scum**ir a *ei, inclu*ndo, por ex*mplo, ** côm*uto dos recurso* do Fundef, matr**ulas que nã* integravam o ensi- no fundamen*al púb*ic*. Isso, *or sua vez, "[...] n*o só *ende a gerar *istorção na *locação de recur- s*s, como ta*bém re*uz * *ualidade das est*tí**icas *isponíveis." (SA**OS, 2006, 68 Dis*onível em: www.editora.*noesc.*du.br As m*danças no fi*anciamen*o do Ensin* Fundamenta*... p. 115). *av*es (20*1, p. 26) re*ata **gum*s *as *rregular*dad*s ocorridas d*rante a vigência do Fundef, como: [...] transpor*e esc*lar fantasma, desvio de finali*ade ** *eícu- los a ser*iço da educação, "clonagem" de alunos, pagamento fictício a pro*essores, que *ssin*m o re*i*o c*m valor superi*r ao que efe*ivame**e rece*eram, n*o-dis*onibilização pelo Ban- co d* Bras*l de dado* *eferentes à conta-Fun*ef, in*lusão de re- *ur*os do Fundef, que dever*a estar em con*a ún*ca es*ecífica, em contas *e*ais do ente federativ*, reti*ada de recur*os da con- ta Fu**ef (única específica) para o**ras *ontas, apli*açã* dos recu*sos em desp*sas que não pod*m *er cons*de*adas como de ma*ute*çã* e *es*nvolvimen*o do ensin* (as *rin*ipais *co*- r*ncias referem-se a despesas com meren*a e**ola*), i*existên- cia ou nã*-aplicaçã* de plan* de cargos e carreira, inexistência ou falta d* condições de traba*ho dos conselhos d* acompa- nha*e*to e *o*trole social, fa**a de *nf*rma*ões aos conse*hos. * busca p**a eleva**o *o número de alunos no ensino fundamental pú- blico - já q** novas matr*cula* signif*cavam mais rec*rsos -, nas r*de* est**uais e mu*icipais, ** todo o país, determinaram a am*liação da competi*ão federativa na áre* edu*a*ional. Co*tudo, o Fundef teve como um de se** p*incip*is ob**tivos, mel*orar * cooperação fed***ti*a, por me*o d* regim* de colaboraçã* entr* *s Entes F*derados, no int*ito ** sup*i* as n*cessidades financeiras segundo *s re*po*sa*ilidad** q** f*- ram assumidas po* cada nível de gov*r** *a*a *romove* a MDE fu*damental público, s*a universali*aç*o e ampliação na qualidade do ser*iço oferecido, sobre*udo pela valori*a*ão *o magistério. *omo as disparidad*s econômica* são mu*to grande* *o território b*a*ilei- *o, el*s foram ref**t*das nas rece*tas das con*as d*s *ov*rnos esta**ais e mu*icipais *om *s Fundos, embo*a reduzi*do a* des*gualdad*s no âmbito de um mesmo Est*do. Vazquez (*005, p. 156) apon*a q*e: As des*gualdades int*resta*uais n* fi*an*iamen*o do Fund** têm orig*m no comport*mento dos impostos e das *ra*sferên- c*as que *ompõe* os f*ndos esta*uai*, a partir da* rec*itas *i*cul*d** ao *unde* d**pon*veis em ca** un*dade federativa. Ten*o *m vista a* *ifere*tes ca**cidades de financia*ento dos fu*dos estadu*is no plano naci*nal, * *ecanismo do Fundef estabelece uma p*lí**ca de correção d*ssas d*siguald*des por meio *a participação da União n* *i*anciamen*o do programa. *ara Saviani (19*9, p. 37), a *C n. 14/1996 e a Lei n. 9.42*/1996 ti*e*am t*mbém a responsabilidad* de a*tera* a função *o MEC, *olo*ando-* "[...] no centro Roteir*, Joaçaba, v. 39, n. 1, *. 61-86, *an./jun. 2014 69 *á*io L*ciano Olivei*a C*sta, Janaína Spe*ht da S**v* *enezes da formulaç*o, implementação, a*alia*ão e c*ntrole das políticas v*ltad*s para esse nível de ens*no", sem ter que cus*e*r sua manut*nçã*. Os vet*s à L*i do Fund*f, em númer* de três, perdurara* durante sua vi- gência, in*lusi*e no Governo Lula, *uando os movimentos *rganizados *a *ocieda*e civ*l relaci*nados * educação esp*ravam q*e fossem *etirados. Para o pr*meir*, não co*siderou a inclus*o das matrícul** da EJA (Art. 2º, § 1º, inc*so II); no segundo, impedi* o est*bel*cimento de critérios de distribuição dos recursos do salário-edu*ação pa*a os muni*í*ios (Art. 6º, § 5º); por fim, não s* pr*ibiu a u*ilizaç*o dess* c*ntribu**ão social par* a complem*n*ação da U*ião3 (Art. 15º, § 2º). *e acordo com Callegari (**02), * Fu*def correspon**u a um Fundo de r*distri*uiç*o que co*tribuiu para o avanço da r*laç*o ent*e * fina*c*am*nto do en- sino fu*damental público e as res**ns*bilidade* educa*ion*is dos níveis d* gover*o. Ainda, *amb*m se c*nstituiu es*en*ialmente *m u* Fundo de *estão, no *ue diz *es- p*ito às decis*es e *os pr*c*dimentos para viabilizá-lo, sua* formas de arrecadaçã* e ad*inistração do* recursos. Assim, tem sido po*sí*el encontrar na liter*tura especializad* sobre o tema, desde *s *ais severas c*ít*cas, passando *or *osições mode*a*as, *té a*á**se* em comp*eta d*fesa do Fundef, apesar das prim*ir*s geralme*te *erem manifestadas *** m**or fr*q*ência, p*in*ipalm*nte p*r estarem ass**ia*as, ** al*uma forma, às i*stit*iç*es de e*sino superior no set*r público. *qui, pretendeu-*e mostrar com essa *iscussã* que *ouv* sim avanços legislativos com aprovaç*o da Lei do Fundef, a bastante insu*icie*t*s, mas também *ecuos. D*da a hi*tóri*a defasage* *o trato com a educação *o Brasil, em tod*s os níve*s e modalidades de e*sino, que extrapola e muito o â*bito das *n*t*tuições es*ata*s, não *á como negar, *uando com*a*ado aos últimos an*s, ou às década* an- ter*ores à instaura*ão do F*nd*, p*r e*emp**, q** ocorreu, entre o*tros, uma melhor *ranspa*ência e d*s**ibuição dos recursos fin*nceiros dentro dos esta*os, mes*o s*m o acréscimo de novas verbas, como foi colocado e será tamb*m *ratado ad*ant* por *eio da *n*li*e dos da*os. Contudo, o Fundef preo*upo*-se ap**as com o ens*no fu*dam*nta* e dei- xou de lad* os demais níveis e m*d*lidades de ensino, apenas pa*a retomar ta*bém um do* p**tos an*erio*mente tratados nes*a seç**. Dificil***te algo se co*sti*ui como tota*mente inútil, bem co*o não tem sido possível pr*mover grandes melh*r*as cole- tivas (ou mesmo ind*viduais) de um di* para * out*o. 70 Dis*onível em: www.ed*tora.unoesc.edu.br As mudan**s *o *i*anciamento *o Ens*** Fund*mental... N*o raras *ezes, a* posi*ões e*t*ema*as c*mungam mais com as posições políti**s, ideológicas e até senti**ntais dos autores, do que em análises que privile- giem a melh*r *omp*eensão dos processos históri*os. Mas uma qu*stão *urios* di* *espeit* ao fato d* rel*tiv* dificulda*e e* se promulgare* *enefícios cole*ivos de grandes amplitudes na le*islação b*asileira, e não somente *duca*i***l (mesmo que a CF/1988 *enha sid* chamada *e Constit*iç*o Cidadã, *em co*o houve e há outr*s dispositivos legais i*porta*tes), em v*rt*de *os emb*tes p*lític*s entre os intere*ses públic*s * privados que, depoi* *e estruturados nos Textos Legais, mui**s ve*es acabam n*o s**do efetivame*te cons**idados na prá- tica, no conju*t* *as divers*s esferas *ociais. Ess* s* constituiu em uma realidade que em par*e pôde ser associada ao Fu*def, o* seja, do d***umpr*mento do referencial legisl*tivo, p*rticularmente na sua dinâmica fina*ceira durante o perío*o em que e**eve em vigência, conf*rme será ab*rd*do nas próximas seções. 3 COMPLEMENTAÇ*O ** UNIÃO E V*LOR (GAS*O) **UNO/*NO A comple*enta*ão anual da União aos Estados * Municíp*os, ** do* me- can*smos de busca da equidade, foi *isposta na **i n. *.424/1996 (*rt. 6º), a qual dev*ria se* ca*culada pe*o *inistéri* d* F*zenda (Art. 3* do Decreto n. 2.264/1997). E* *997, * valor aluno/ano corresp*nd*u a R$ 300,00 (A**. 6*, § 4º, d* *e* n. 9.42*/199*); para o* a*os posteriores, o valor *oi estabel*cid* p*lo Presid*nte d* República e *ão poderi* ter sido inf*ri*r à razão entre todas as rece*tas do Fu**o e à totalidad* d*s matrículas no ensino *undamen**l público do ano *nterior, somadas às novas matrícul*s estimad*s para ** níveis e *ipos de *stab*l**imento de ensino (§ *º). O va*or a*uno/*no, que descu*p*i* os preceitos legai* assoc**d*s ao seu cálculo, teria o prazo de cinco anos (Art. 5º, § 4º, d* EC n. 14/1996) *ara *mplantar um pad*ã* mín**o d* q*alida*e no ensino fundamental pú*lico (Art. 6º da Lei n. 9.424/1996). Qua*idade *ssa que o F*n**f *st*v* r*zoavelmente longe de pr**ove*. A base *e dados p*ra o cálcul* do valo* aluno/*no mínimo deve*ia ser cons- truída pelo ME*, por meio *a real*zação do censo edu*acional anua* (com pu*l*cação *o DO*). * *ransferência *os recursos *omplement*res, por parte da Uniã*, ocorreu *ensal- me*te aos Estados, qua*do eles não conseguiram *tin*ir o mínimo de*inid* nacional*en- *e, n*s c*ntas especificadas pela Le* n. 9.424/1*96 (Art. 3º). Ai*da que pe*uena diante *os recursos *espendidos pelos gove*nos subna- ciona*s par* a composiç*o do Fundef, se*undo C*stro * Duarte (200*), * neces*idade Rote*ro, Joaça*a, v. **, n. 1, p. 61-8*, jan./jun. 2*14 71 Fábi* Luciano Olivei** Costa, Janaína Spech* *a Silva Menezes de complementaç*o dos *ecurso* do Fundo, *or part* da **ião, de*onstrou as fo*t*s d*fe**nças socioeconômica* re*ionais n* territó*io brasil*iro. Tais c*racterísticas foram também atribuídas a* financi**ento do Ensino Fun*am*ntal públi*o, consti*uindo-s* em ba*reiras importa*tes **ra o a*anç* da *ni- ve**alização e da qualida** desse nível de ensino. C*m o valor m*nimo **uno/a*o à merc* *a de*isão presidencial e não do* *receitos e deter*ina*ões *ega*s, a complementação da União (princip*l mecanism* *ara reduzir *s desi**al*ad** *nterestad*ais), *oi administrada, du*a*te toda a vigên- cia do **nde*, pelo **verno *ederal. * T*bela 1 evidencia os descomp**sos *ntre o gasto aluno/ano real versus o **ga*. Ta*ela 1 - G*sto r*a* e g**to legal, p*r a*uno/*no, a pr*ço* corrente* (n*minai*), dura*te a vigência d* *undef, de 1*97 a 2006 Ga*to aluno/an* Gasto legal (R$) *no esta*elecido pelo G*ve*no f*deral (R$) 5ª a 8ª séries e 1* a 4ª educaçã* *éries especia* (*) (*) (Art. 6º, § 1º, da Lei n. 9.42*/1996) 5ª a *ª séries 1ª a 4ª * *ducação s*r*e* e*pecial (*) (d) [(*)/(c)]*100 [(b)/(d)]**0* (%) (%) 1997 3*0,00 3*0,00 405,28 405,28 74 *4 19** 315,00 *15,00 423,55 42*,55 74,3 74,3 1999 315,00 315,00 458,*6 458,26 68,7 68,7 2000 333,0* 34*,65 517,58 543,46 64,3 64,* 2001 363,** 381,1* *92,76 622,40 61,* 61,2 2002 4*8,00 *38,90 69*,90 728,60 60,2 6*,2 20*3 462,** 4*5,10 769,9* 808,*5 60 6* 2004 564,63 592,*5 893,35 938,02 63,2 63,2 2005 Urb*no 6*0,56 6*1,59 1.03*,62 1.089,50 59,8 59,* Rural 632,*7 664,0* * 1.058,37 1.11*,25 59,8 59,8 2**6 U*b*no 68*,60 716,73 1.*6*,32 1.*20,44 *8,7 58,7 Ru*a* 696,25 *30,3* * 1.185,57 1.243,68 58,7 58,7 F*nte: Araú*o (2007); Monlevade e F*rreira (19*7) * Oliveira (2008). * No**: Val*res *ara a educa*ão e*pecia* em 2005 e 2006. 72 D*sponível em: www.editora.unoesc.*du.br As mudanças n* financiamento do Ensino Fundamental... Desde 1997, *ntes *a impla*tação do Fund*f e* todo o país, o valor d*ter- mi*ado já descumpria a Lei *. *.424/1*96 (Art. 6º, § 1º). No en*anto, foi justi*i*ado que, *penas para aquele *no, o *alor real corresp*nderia * R$ 300,00, aproximada- mente 74% do valo* legal previs**. *aí em dian*e, a d*svalorizaç*o do gasto real conti*u** a se ace*tuar e* *uase tod*s os anos, a*é 200*, *tin*indo valo*es **nores a 60% em relação a* gast* legal (previsto). A dife*enciaçã* entre o *º e o *º segmentos do ensin* *un*amental, bem como para a educação especial, passou a ocorrer em 200*, por meio de dec*etos pre- sidenciais. Os *atores de p*nderação foram *sta*el*cidos tendo *omo base as séries iniciais do ensino fundamen*al (1,00), com o crescimento de 5% para as **ries finais e a **uca**o e*pecial (*,05). Menezes (2005) d*st*cou a* *er*as de algun* estados, ** 1998 * 199*, p*l* não *if*renci*çã* e*tre os *alores aluno/ano entre as séries i*iciais e fin*is do en*ino fundame*tal públi*o, com o rápido processo de tra*sf*rência de matr*cul*s de *ª * 4ª **ries des*es *overnos e*taduai*, desenca*eado pelo Fun*ef, para m*itos de s*u* municípios, j* que os alunos de *ª a 8ª s**ies, em boa p*rte sob * responsabilidade estadu*l, *e*iam um v*lor mais e*evado. Já no final da **gê*cia do *un*e*, em 2005, os fatore* fo*am apl**ados *ar* as esco*as rurais, as*im e**abelecidos: 1ª a 4ª *éries das esc*las u*ban** (1,00); 1ª a 4ª sé*ies das e*c*la* rurais (1,*2); 5* a *ª série* das esco*as urba*as (1,*5); 5ª a 8ª *éries das escolas rurais e educaç*o es*ecial das e*cola* ru*a*s e urba*a* (1,0*). Para *azque* (2003), o principal fator para a ilegalidade na determinação d* v*lor al*no/ano es*abelecido d*rante o F*ndef se relacionou à crise eco**mica no *inal do *éculo XX no ***s*l (antec*dida pela cr*se asi*tica e da Rússi*), tendo sid* "lamen- tável" (PINTO, 199*, p. 87) o Gove*n* federal ter enviado e fei*o aprovar u*a eme*da Constitucional e uma l*i que *ão f*i c*mprida em pontos importantes. O congelame*to do val** al*no/ano em 1999 (úni*a ocas*ão em que nã* houve *u*ento), bem como sua de*valo*ização d*rant* tod* o período do Fu**ef, c*nt*ibu*u para * redu*ão *o pa*el do *overno federal relac**nado à injeção de novo* recur*os pa*a a MDE fund**ental pú*lic*. N* *rime*ro Govern* L*l*, *o cont*ário ** que *e pe*sava antes da ent*a- da do PT n* Presid*n*ia da Re*úbl*ca, refor*o*-se a tendênc** de desval*r*za*ão d* valor aluno/ano. Ao citar a Con*e*er*çã* Nacio*al dos Tr*bal*adores em Educaç*o (CNTE), Ma*tins (200*) demonstrou a *nsat*sf*ção dessa entida*e com a redução dos **cur*os referentes à complement*çã* *a Uni*o, já que o discurso anteri*r à p**se do Roteiro, Joaç*ba, v. 39, n. 1, p. 61-86, ja*./jun. 2014 73 Fáb*o Luciano O*iveir* Costa, **naína Spe*ht da Silva Mene*es n*vo presid*nte **spe**ava atenção para a *ecessi*ade *e retira* a ileg*l*dade im****a pelo Governo *ederal a*teri*r. *a compa**ção en*re os Est*dos de São Paulo e do Maranhão, em relação ao *alor al*no/a*o p**a *998 e 2005, Borges (20*7) *essaltou: a importância do Fundo para os locais que se encontravam em co*diçõ*s *r*cárias, ** p*óximas a *la*, qu*n*o *o ofe- recim*nto do ensino fundamental público; a diminuição d*s difer*n*as do valor aluno/ano ent*e a rede munic*pal * *s*adual de en*ino *m um mesmo est**o; bem *o*o o aumento de rec**s*s *ara o* estados que receb*ram a c*mplementaçã* da U*ião (dimi*uindo d*fe- renças i*terest*duais, ai*da que em escala reduzida). A det*rmin*ção de um valo* a**no/ano *iferente daquel* disposto na L*i do Fundef elevou as dife*enç*s entre os dois es*ado*, po*s em 1998 *ão Paulo gastou *$ 657,42, por *lu*o, en*uanto o Ma*an*ão, *$ 315,00 (diferença de apr*xim*da- me*te 108,7%). *o *no de 2005, esses valores co*respond*ra* resp*c*ivamente a R$ 1.66*,03 e R$ 642,2* (diferença de 1*9,2%). As*im, o autor conclui: Pa*a que, em 2005, o M*ranhão esti*esse co* a mesma desi- gual*ade ver*fica*a em 1998 (*09%) *m rel*ção a São Paul*, * *alor mínimo *acion*l nesse *xercício d*veria ter alcançado * médi* de R$ 7**,00. O que se *erif*cou, entretanto, foi um va*or m*nimo médi* 1*,4% meno*. Con*i*ma-*e, ness* aspecto, a perspe*t*va apontada por Me*chior (*997) e Davies (1999) de que o *UND*F não cont*rnari*, apenas *tenuaria, a *esigual- d*de. (BORGES, *007, p. 67). No est*do realizado por Cruz (2009, p. *77), com da*os *ara o ano de 20*3, mostrou-se qu* "[...] as diferenças entre os valores per capita deixa* as redes que dispõem de men*s recursos em situação de *uase um terço dos maiores *alores verifi*a*os." De acordo *o* * Tabela 2, em termos per*entuais, *uando comparada *o *ota* *nual de r*cur*os do Fun*ef, a complementaçã* da União, com e*ce*ão d* *999 * 2*0*, p***icamente tev* *eduçã* c*ntínua de 1998 * 2006, em *ue os *,7% referent*s *o t**a* do Fundo n* primeiro *n* f*ram r*duzi*os *ara 0,9% *o últim*. 74 Di**oní*el em: www.editora.u**e*c.e**.br As mudanç*s n* fin**ci**ento do Ensino F*ndamental... Ta*e*a 2 - *ompl*me*taç*o da União e sua p*evis*o lega*, a *r*ço* correntes (n*minais), du- rante a vigência do *und*f em todo o país, *e 199* a 2006 Diferença Recursos do Com*lemen*ação ent*e a *om- Fundef Complementa*ão *a prevista em lei Ano *lementação s*m a comple- União (Art. 6º, d* Lei n. da *n*ão e a mentação da 9.42*/1996) previst* U*ião R$ [(*)/(d)] R$ [(b)/(d)] R$ milhões *$ milhõe* *ilhõ*s * 1*0 milhões * *00 (*) (d) (a) (%) (b) (%) 1*9* 486,* 3,7 *.060,6 16,1 1.573,9 1*.7*8,7 **99 579,9 3,* *.686,* *8,4 2.106,4 14.569,* 2000 485,* 2,8 *.*28,0 18,2 *.642,5 1*.163,5 2*01 391,6 2,0 3.503,9 17,6 3.112,3 19.946,8 2002 320,5 1,4 3.899,2 17,3 3.578,7 *2.5*9,0 2*** 361,6 1,* 4.346,6 17,5 3.984,5 24.8*0,* *004 5*9,* 2 *.795,0 17,* 4.23*,1 28.051,8 *005 395,3 1,2 5.098,5 15,8 4.703,* 3*.3*9,5 *006 313,7 0,9 *.756,0 16,1 5.442,3 35.749,7 **tal *.8*5,3 - 35.*74,2 - 3*.378,9 20*.989,5 F*nte: Borges (2007); Secretari* d* Tesour* Naci*nal (2012). De *998 * 200*, dur*nte a vigênci* do *und*f, a União d*ixou de *pl*car no ensino f*ndamental públ*co mais de R$ 30 **lhões (a preço* correntes), quase 60% desse montante acumulado no Gov**no Lula, conforme apontou Da*ies (2*08). *ovamente, *o comparar o rea* versus o leg*l, para a compl*mentação da União, evidencia-*e que seu *alor *eria correspondido se*pre a mais de 15% ** montante *os r**ursos esta**ais e municipais de*tinados ao F*ndo, e* que d*veri* ter alcançad* 1*,4%, *m 19*9 (Ta*ela 2). A Tabela 3, *ue tem *or objetiv* evidenciar o* estado* contemplados c*m a com**ementação da União durant* * vi*ência d* Fu*def, em *odo o país, de 1998 a 200*, revela que o não cumprim*nto *o ord*nament* legal associado ao cálcu*o d* v*l*r aluno/ano, por parte da União, contri*uiu p*r* que o núm*ro de *stados benefi- ciado* com a re*erida complementaçã* f*ss* *rogress*vamente dimi*uindo, até que em 2**6, apenas dois, Mara**ã* e Pará, receberam a complementação. Rot*iro, Joaçab*, v. 39, n. 1, p. 61-86, ja*./jun. 2014 75 Fábi* Lu*iano Olive*ra Costa, *anaín* Specht d* S**va M*nezes Tabela 3 - Com*lem*ntação da União (*$ *ilhões), a preços correntes (*omi***s), aos e*t*dos que não alcança*am o mí*imo de*inido para o valor aluno/ano, de 1998 a 2006 Estados 1998 1999 2000 2001 20** 2003 2004 2005 200* A*agoas - 3,2 - - - - 24,* 10,4 - Bahia 143,9 2*5,1 *91,2 *63,* 112,0 97,2 99,6 - - *eará 46,4 3*,5 2,9 - - - 4,5 - - Mar*nhão 153,5 1*4,5 16*,9 146,8 145,1 188,9 *39,5 236,6 202,4 Pará 112,5 116,5 94,2 61,6 46,8 50,9 1*5,5 *27,9 *11,3 Paraíba - 4,7 - - - - - - - Per*amb**o 6,3 *,1 - - - - - - - Piauí 24,1 24,3 *8,3 19,* 16,6 24,6 36,1 20,4 - T*tal 48*,7 579,9 485,5 391,6 320,5 361,* *59,9 3*5,3 313,* Fonte: Bor*es (20*7). O valo* gasto em 2006 represent** aprox*madamente 64,5% (a preç*s cor- re*tes) d* comple*entação de 1998. As significativa* diferenças econômica* ent*e as r*giões bras*leira* foram detectadas por *eio da concentra**o de ***ados do Nordeste no recebimento da co*plementação d* União. Ness* sent*do, os Governos FHC e *ula mant*veram a mes*a *ógi*a de d*minuição da compl*me*tação, *m certa medida, compro*etendo * final*da*e do Fu*def de contribu*r *om a re*ução das *esigu*ldades educac*onais en**e as *egiões brasileiras, p*esentes no Ensin* Fundamen**l púb*ico. Out**s fo*mas *e ressarci**nto for*m adotad**, confo*me Mar**ns (2009), a c*tar a Lei n. 9.84*/1999, que e*tabe**ceu critéri*s *a*a que * Uni*o concedesse empré*timos aos Estados * ao Distrito Fed*ral, mas não aos Municípios, no intuito de cobr*r *arcialmente as perdas *r*porcionadas pela Lei n. 9.424/1996. Entr* 1998 * 1**9, os *m*r*st*mo* al*ançaram R$ 813,4 milhõe* (p*r m*io de *0 operações de crédito) e R$ 552,4 milhões (*m 1* operações de créditos) (DAVIES, 2001). *ara os em**éstimos exte**os destina*o* ao Ensi*o Fundamen*al p*blico, Menez*s (2005) re*atou ** que foram f*itos n* Banco Mu*dial, *o v*lor d* R$ 2,3 b*lhões, de 19*5 a 2002, d**ante o* mandatos pr*siden*i*is de FHC e seu Minist*o d* Educaç*o, Paul* Renato, ex-eco*o*ista do Banco Int**am*r*cano de *es*n*olvi- men*o (BID) e ex-reitor da Uni*ersidade Estad**l *e Ca**i*as (U*icamp). * autora, **ra o ensino médio e a educ*ção profissi*na*, destacou um emprésti- mo fe*to ao BID, q*e s*mado aos rec*rs*s do *overno *edera*, chegou a US$ 1 bilhão pa*a 76 *isp*nível e*: www.e*itora.unoe*c.edu.** As mud*nças no *inanc*amen*o *o Ensino F*nd*mental... *ustear *ois programas aprovados pelo MEC, o P*o*ra** d* Expan*ão da Ed*cação Pro*is- sional (Proep) e o Programa Nacional de *xpansão e Me*h*r*a do *nsino Méd*o (Promed). **nda foi evidenciado um emprést*mo conced*do *ela União *os estados que se d*zi*m *m d*ficuldades *ar* *u*tear o ensino mé*io, no valo* de R$ 1 bilh*o, repassado em três *a*celas an**is (u*a de R$ 20* milhõ*s e *u** de R$ 4*0 milhões), a partir de 2000, **s be*eficiados (MENEZES, 2*0*). O F*ndef foi i*suficient* p*ra manter a boa cooperaçã* entre o* Entes Fe- derados e promover o equil*brio n* financiamento do ensin* f*nda*ental público, u*a vez que a União re*uziu seu p*pel sup**tivo, legiti*ado p*la* alterações na l*- gislação educacio*a* e incl*sive pelo descumprimen*o de muitos d*s novos preceito* l*g*is, que se **rnaram barr*iras importantes no "[...] p*ocesso de neg*cia*ão do Fu*- deb4 (apr*vado pela *C nº *3/20*6)." (*LIVEIR*; SO*ZA, 2010, p. 2*). Na próxima se*ão, d*scutem-se os *ad*s dos gas*o* ed*cacionais *o Fundo com * d*nâmica das receitas rela*ionad*s à s*a bas* de arrecadação, além da* *o*tri- buições de estad*s * mu*ic*pios durante o perío*o de *ua vigência. 4 A DINÂMICA F*S*AL NO FUNDEF Os i*p*stos c*nstituem a principal fonte de financ*amento *a ed*cação, seguidos pelo sa**r**-ed*cação que, juntos, englo**m a qua*e tot*lidade *os re*urso*, já qu* as fontes *ão tributária* têm pequeno peso sobre o mo*t*nte global. O Gráfic* 1 mostra a contribui*ão dos e*tados * muni*íp*os ao Fun*ef (*e *998 a 2006), a *re*o* referent*s *o *ltimo ano, no que diz respeito a*s 15% do* *m- postos * transferências, c**f*rme suas f**t*s d* financiamento. Gráfic* 1 - C*ntr*buição dos es*a**s * municípios ** Fundef (*e *998 a 2006), a preços ref*- rentes ao último ano (R$ *il*õe*) Fonte: Bo*ge* (200*). Rotei*o, *oaçaba, v. *9, n. 1, p. *1-86, jan./jun. 2014 77 *ábio Luc*an* Oliveira Cos*a, J*naína S*echt da Si*va Mene*es Já o G*áfi*o 2 mostra a receita dos e*tados e mu*icípios ao F*ndef (de 1998 a 200*), a preço* r**erente* ao último ano, ***bé* no *ue diz respeit* aos *5% d*s impostos e transfer*ncias, conforme suas *ontes de finan*ia*ento. Gráfi*o 2 - Receita do* estados e mun*cí*ios ao Fundef (d* 19*8 a 2006), * *r*ços referentes ao últ*mo ano (R$ b*lhõ*s) **nte: Borges (2007). Destaca-se o cr*sci*en*o da receit* dos municípios, que *lcançaram, em média, *proximadamente 119,8%, q*ando passaram de R$ 9,1 bi*hõ*s pa*a R$ 20,0 bilhões. As receitas d*s estados aumentaram 12,3%, sai*do de R$ 14,6 bilhõe*, *m 1998, para R$ 16,4 ***hões, em 2006, sendo superadas pelas re*eitas dos primeiros no ano de 2003. O bai*o desempenho est*dual ocorre* em *irt*de das transf*rências de re- cursos *os governos mu**cipai* p**a financiar a **e*aç** do número de matrí*ulas no ensino fun*a*ent*l pú*l*co so* sua responsabilida*e. *onfo*me * Tab*la 4, a prin*ipal fonte d* financiam*nto do Fundef, de 199* a 20*6, majorita*iament* consistiu no *CMS, o *u*l apresentou um *resc*mento médio, a preços corren*e*, de aproximadamen*e 183,1%, cuja arreca*ação au*entou de *$ *.**8,8* milhõ** para *$ 24.795,4* milhões. 78 D*sponível em: www.*di*o*a.unoe*c.edu.*r *s mudan*as no fi*a*ciamen*o do Ensi*o F*ndam*nt*l... Tabela * - Receit*s anuais do F*ndef, a preço* *o*rent*s (nominais), seg*nd* s*as fo*tes de **cursos (R$ mi*hões), de 1*98 * 2006 1998 199* 2*00 *0*1 2002 2*03 20*4 2*05 2006 FP* 1.638,05 1.814,2* *.1**,*5 2.529,*7 3.142,91 *.2**,*0 3.590,39 4.533,5* 4.973,10 FPM 1.838,*2 2.045,91 2.238,7* 2.626,*1 3.237,*8 3.351,7* 3.728,60 4.6*4,*1 *.193,*9 *PI-ex*. *37,99 239,*8 26*,62 284,70 281,72 **0,53 323,03 *66,62 412,90 Comp. União 486,70 579,90 4*5,50 391,60 320,50 361,60 559,90 395,*0 *13,70 LC 87/1996 314,00 582,*1 5**,67 535,00 591,2* 6*1,18 508,65 508,85 375,03 ICMS 8.758,86 9.886,71 11.924,68 13.519,21 15.*75,09 17.319,8* 1*.901,08 22.305,** 24.795,4* Tota* 1*.*75,44 15.149,51 17.64*,00 19.88*,41 22.849,49 2*.2*2,47 *8.611,65 3*.74*,81 36.063,42 Fonte: *ecr*t**i* do T****ro Nacional (20*2). * FPM e o FPE, depois *o ICMS, compusera* du*s outr*s *mportantes font*s de financia*en** do Fundef. De 1998 a *006, o crescim*nto médio par* o pri- meiro corr*spondeu a aproxi*adamente 182,*%, pass*n*o de R$ 1.*38,32 milhõ*s para R$ 5.193,29 mil*ões; já para o se**nd*, o aum*nto chegou a 203,6%, *aindo de R$ 1.638,5 milhõe* *ara R$ 4.97*,10 milh*es. As fo*mas de contribuição dos im*ostos para * fi*anciamento do Fu*def f*ram bastante diversifica*a* no ***ritóri* bras*leiro. No caso do ICM*, a p*rticipação *a* regiões Sudeste, Sul e Cent*o-Oeste, se*un** da*o* da STN, englobou *a*s d* m*tade dos recursos nos respectivos F*ndos estad*ais, enqu**to nas demai* reg*ões, na *aior p*rte dos estados, a contribu*ção fic*u a*aixo da média nacio*al, em virtude das *ortes desigualdades no d*senvolvimento econômico do *a*s. Em contrapartida, * a*ua*ão do F*E ocorreu - para boa parte d*s estados das regiõ*s *orte * N*rdeste -, de mane*ra opost* quando *ompar*d* à do ICMS, ou sej*, re*i*es ec*nomicamente me*os d*senvolvida* acabar*m *or ter m*io* de- *endência d*s *ransf*r*n*ias r*aliz*das pe*o Gov*rno federal, ass*m, des*aco*-se sua im*ort*nte co*trib*içã* *ara os recu*s*s dos Fundos estaduais n*sses locais. A **scussão d* criação de *m F*ndo para finan*i*r tod* a ed*cação bási- ca p*blica ocor*e* antes *esm* *a ap*ovação do Fundef, com a PEC n. **3/1995. Vár*a* pr*postas para *mpliar e red*st*i**ir os r*curs*s estiveram na* negociações políticas ent*e os gove*nos e as entidades da sociedade ci*il, i*clusive no Congre*so Nac**nal, **de foram apresentadas divers*s pro*osições, até que a Lei n. 1*.4*4/2007 vies*e a re*ul*mentar o *u*deb, que ref*rm*u o Fu*def. R*t**ro, Joa**ba, v. 39, n. 1, p. 61-86, jan./ju*. 201* 79 Fábio Lucian* Oliveira Costa, Janaí*a Specht da Silva Me*ezes 5 CONS*DERA*ÕES *INAI* A descen*raliz*ção *dmi*istrativa e f*nanc**ra, co* o Fu*def, teve c*mo p**- postas, entre outras, a r*dução da bu*ocr*cia, da *orr*p*ão * da intermed*ação dos re*ur- sos, *lém da *odernização técnica * da m*lhor formação de recurso* hu*anos, *ed*ante a t*ntati*a de *ma **stão eficiente subsidiad* pelo m*d*l* empresaria*. Assim, buscou-se rac*onalizar * prestação *o serv**o públ*co, co* o menor g*st* dos recu*sos. O r*pi** *rocess* de mun*cipalizaçã* das matrículas com o F*ndef, o *rescimento *o número de m*nicípios no começo dos anos 19*0 e a *alta de recur- sos *écnicos, pr*ncipalmen*e para os de pe*ueno porte, que *onst*tuem a ma*oria dos governos mun*cip*is no paí*, estabeleceram um modelo ainda de bai*o investimento finan**ir*, be* como *oucos recursos administrativo*, pedagó*i*os e de cont*ole para promover a MDE. Nes*e *rabalho, o objetivo central este*e as*oci*do ao me*hor entend*mento d* dinâ**ca fiscal dos recu*sos vin*ulados ao *undef. Ass*m, * co**lement**ão *a Uni*o, princi*al instrumento para te*t*r reduz*r as desigualdades *nterestaduais no financiamen*o d* ensino fundamental público, m*strou-se insuf*ciente, fora * fa*o de se* descumprimento legal e a qu*se co*tín*a re*ução percen*ual de recursos quando comparada *o mont*nte to*al desp*n*ido p*los governos sub*aci**ais, *uran*e a vi- gência *o F*ndo. * total de perdas pa*a o financiam*nt* do Ensino Fu*dam*nta* público, entre 1998 e 200*, chego* a mais d* R$ *0 b*lhões (em números deflacio*ados), *á *ue a *et*rminaç*o do v*lor a ser gasto *or aluno/ano ficou a cargo d* *quipe ** go*erno d* Presidência da República vinculada a e*se nív*l d* ensino, e n*o ao que deter*inava a l*i. Se, em 19*7, *ss* va*or chegou a apro*imadam**te 74% do que *avia **do previsto; em 20*6, * índic* *oi de 58,7%. Desta*ou-se, també*, a de*ora na in*tau- ração dos fatores de difere*ciação entre o 1º e * 2º se*ment** do *nsin* *un*amental públic*, bem como entre *s esco*as *rbanas, ru**is * de edu*a*ão *spe*ial, contribuin- do para a redução do gasto q*e teria de *er inv*sti*o ness* ní*el de ensino, e *ais uma v*z com o descumprimen*o da lei. D* 1998 a 200*, a pr*ncipal fo*te *e financiamento do Fun*ef consistiu, majorit*ri*mente, no I*MS, com destaque para a su* arre*adaçã* nas r**iões Sudes*e e Sul, seguido pelo F*M e pel* FPE. As demais fontes *iv**am baixa in*idência quan- *o comparadas a* *otal de r*cursos arr*cadados pelo Fundo. 80 Disponível em: w*w.edito*a.unoesc.edu.br As mu*anç*s no fina*ciamento do Ensin* Funda*ental... Tam*ém foi poss*v*l evide*c*ar as **rtes discrepâncias *c*nômicas entr* as regiões geog*áfi*a* bras*leiras, com es*ecial desta*ue pa*a a região Nor*este, *ue teve *ários de seus estados compondo maj*r*t*riament* os En*e* F**era*os q** rece- *eram a com**ementação da Un*ão no *undef. Contud*, como esses recursos fi*anceiros do Governo *ederal for*m sen*o constantemente reduzi*os, *uand* e* *999, dos *it* *st*dos que vieram a receb*r a *omplementa*ão da União, sete faziam *a**e da região N*rde*t*; em 2006, os con- tem*lado* foram a*enas doi*, ambos dessa *egião. O Fundef, n* i*t**ior *o* esta*os, permiti* a re*ução *as des*gualda*e* no val*r *lu*o/ano *ara as redes estaduais * municipais de *nsino. Mas *ntre o* esta- *os - e o Distr*to Feder*l - p***aneceu a el*vada *esi*u*ldade no fi*a**iamento do ens*no f*ndamental públi*o, dadas as significativas diferen*as nas eco***ia* entre os go*ernos *ubnacionais. Ai**a, constat*u-se o exp*es*ivo aume*to na* re*e*tas do* *overnos *uni- ci*a*s, mesmo c*m o j*go de perdas e *an*os colocado p*l* F*ndef para esses Entes Federado*. Se a *ece*t* dos estados cresc*u pouco acim* de 10%, de 1*98 a 2006, a dos m*n*c*pio* mai* q*e *obrou, em virtude das tr*nsfer**c*a* de rec***os (e de m*trículas) dos pr**eiros para ** se**n*os. As mudanças pr*duzidas **m o Fundo no **nanciamento *o ensino *un- damental público no país *ã* comportar*am a ruptura *o que h*via sid* c*nstru*do, pri*cipal*ente para os gov*rnos mu*icipais, *u* e*evaram de **r*a si*n*f**ati** suas receitas, o nú**ro d* aluno* e promovera* aj*ste* na **muneração do magi*tério. Por is*o, o Fun*eb entrou em vigor no mês de janei*o de 20**. Mesmo *ssi*, a qua- lidade *du*acional esteve longe de ser *ssociada ao Fundef. Not*s exp*ica*ivas * O au*or conclu* que, em sua o*inião, o Fundef *st*ria mais bem disposto no text* perma*en*e da CF/1988, no sentid* de tentar melhor estabel*cer * coopera*ão e a solidar**dade entre os Entes Fed**ados. 2 No *istri*o Federa*, a U*idade Fed**ada é, ao mesmo tem*o, pro**dora e receptora úni*a dos recursos do Fu*def. 3 O Decre** *. 2.264/1997 limitou e* 2*% o uso do sal*rio-educação na *omple*entação do Fu*def realizada pel* Un*ão (A*t. 4º), via FNDE. 4 *undo de **nutenção e Desenvolvimento da Educação B*sica e de V*lo**zação dos Profissio*ais da Educ*ção, qu* subs*ituiu e ref*rmou o *unde*, agora para toda a educação bás*ca p*b*ica e par*e da privada. Roteiro, Joaçab*, v. 39, n. 1, p. 61-86, ja*./jun. 2014 81 Fá*io Luc*ano Oli*ei** *osta, Janaína Specht da Silva Menezes REFE*ÊNCIA* ARA*JO, R. L. S. *inanc*amento da ed*cação básica no governo Lula: elemen- tos *e ruptur* e con*inuidade. *0**. 182 p. Dissertação (Me*trado em Edu*ação)- Univer*id**e d* Bras**ia, *rasíl*a, DF, 2007. Disp*nível em: <*ttp://bdtd.i*ict.br>. A*esso em: 12 mar. 2011. BO*GES, V. O. Fu*d* de manutenç*o e d*s*nvolvimento da educaçã* *ási*a e de valoriz*çã* d*s profissionais da educaç*o - Fund*b: impactos finan**iros junto *os govern*s est*duais e *unicipais, nos pr*meiros cinco anos da sua implan- tação. 2**7. 185 p. *issertação (Me*trado em Educaç**)-U*iversidade de Brasília, Brasília, DF, 2*07. Di*ponível em: <http://*dt*.ib*ct.*r>. Acesso em: 1* mar. 2011. *RA**L. Constituição (1988). **en*a *onst*tucional n. 14, de 12 de setembr* d* 1996. *odifi*a os arts. 34, *08, 211 e *12 *a Constit*ição Federal e dá nova re*açã* ao Art. 60 do Ato das Disposições *o*stitucionais Tran*itór*as. D*á*io O*icial da União, Brasília, *F, 1* set. 1*96a. ______. Co*stitu*ção (*98*). Emend* *o*sti*ucional n. 53, de 19 d* dez*mbro de 200*. 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