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https://doi.org/10.18593/r.v49.34032

Política de accountability em educação: o debate em construção

Accountability policy in education: the debate under construction

Política de rendición de cuentas en educación: el debate en construcción

Raimunda Maria da Cunha Ribeiro1

Universidade Estadual do Piauí; Professora no curso de Pedagogia.

Resumo: A avaliação da educação tem incorporado, mediante aplicação de testes padronizados e em larga escala, objetivos da accountability, em resposta à demanda do Estado em demarcar um modelo de gestão eficiente, competitivo e organizado para o alcance de resultados. O objetivo da pesquisa é compreender, a partir de levantamento e sistematização da produção acadêmica sobre o tema em tela, pressupostos teórico-práticos que embasam a accountability na educação, identificada com políticas educacionais orientadas por resultados e como mecanismo de gestão da educação pública. A abordagem metodológica foi pesquisa qualitativa ancorada no levantamento bibliográfico realizado sob a análise de 25 produções acadêmico-científicas (15 dissertações e 10 teses), a partir dos descritores “regulação e accountability educacional”. O debate emergente, consubstanciado na literatura, permite-nos dizer que o fenômeno da accountability pode ser analisado a partir das seguintes dimensões: a política, as práticas e as repercussões. A política está relacionada aos elementos teóricos, conceituais, técnicos, estruturais e organizacionais – a política de avaliação educacional; as práticas dizem respeito à engenharia para o projeto de avaliação, o modus operandi, a avaliação como mecanismo de controle, responsabilização e prestação de contas e as metas como indicadores; as repercussões imprimem ranqueamento, classificação, responsabilização, culpa, punição, bonificação e gestão por resultados.

Palavras-chave: Accountability educacional; Avaliação educacional; Regulação; Gestão por resultados.

Abstract: Through the application of standardized and large-scale tests, educational evaluation has incorporated accountability objectives, in response to the state’s demand for an efficient, competitive and organized management model for achieving results.The objective of the research is to understand, based on a survey and systematization of academic production on the topic in question, theoretical-practical assumptions that support accountability in education, identified with educational policies oriented by results and as a management mechanism for public education. The methodological approach was qualitative research anchored in a bibliographic survey carried out by analyzing 25 academic-scientific productions (15 dissertations and 10 theses), using the descriptors “educational regulation and accountability”. The emerging debate, substantiated in the literature, allows us to say that the phenomenon of accountability can be analyzed from the following dimensions: policy, practices and repercussions. The policy is related to the theoretical, conceptual, technical, structural and organizational elements – the educational evaluation policy; the practices concern the engineering for the evaluation project, the modus operandi, the evaluation as a mechanism for control, accountability and provision of accounts and the targets as indicators; the repercussions imply ranking, classification, accountability, guilt, punishment, bonuses and management by results.

Keywords: Educational accountability; Educational evaluation; Regulation; Management by results.

Resumen: La evaluación de la educación ha incorporado, a través de la aplicación de pruebas estandarizadas y de gran escala, objetivos de rendición de cuentas, en respuesta a la demanda del Estado en demarcar un modelo de gestión eficiente, competitivo y organizado para el logro de resultados. El objetivo de la investigación es comprender, a partir del levantamiento y sistematización de la producción académica sobre el tema en cuestión, los supuestos teórico-prácticos que sustentan la rendición de cuentas en educación, identificada con las políticas educativas orientadas a resultados y como mecanismo de gestión de la educación pública. El enfoque metodológico fue la investigación cualitativa anclada en la encuesta bibliográfica realizada bajo el análisis de 25 producciones académico-científicas (15 disertaciones y 10 tesis), a partir de los descriptores “regulación y rendición de cuentas educacional”. El debate emergente, plasmado en la literatura, nos permite decir que el fenómeno de la rendición de cuentas puede ser analizado desde las siguientes dimensiones: la política, las prácticas y las repercusiones. La política está relacionada con los elementos teóricos, conceptuales, técnicos, estructurales y organizativos: la política de evaluación educacional; las prácticas se refieren a la ingeniería para el proyecto de evaluación, el modus operandi, la evaluación como mecanismo de control, responsabilización y rendición de cuentas y las metas como indicadores; las repercusiones imprimen ranking, clasificación, responsabilización, culpa, castigo, bonificación y gestión por resultados.

Palabras clave: Rendición de cuentas educacional; Evaluación educacional; Regulación; Gestión por resultados.

Recebido em 09 de outubro de 2023

Aceito em 07 de novembro de 2024

1 INTRODUÇÃO

A política de accountability tem sido presença marcante em diferentes setores e circunstâncias, como um traço, por vezes, balizador na redefinição do papel do Estado, demarcando as recentes políticas públicas e, visivelmente, ancorando as políticas educacionais, em específico, quando nos referimos às políticas de avaliação educacional, cujos rebatimentos têm inclinado para um modelo de gestão delineado por resultados.

O objetivo da pesquisa é compreender, a partir de levantamento e sistematização da produção acadêmica sobre o tema em tela, pressupostos teórico-práticos que embasam a accountability na educação, identificada com políticas educacionais orientadas por resultados e como mecanismo de gestão da educação pública.

A metodologia adotada comunga com os princípios da pesquisa qualitativa de caráter bibliográfico. O método reúne as características e orientações do Estado do Conhecimento: identificação, registro e categorização oriundos da produção científica do tema em estudo (Morosini; Fernandes, 2014).

As etapas seguidas para o estudo (Morosini; Fernandes, 2014) acerca da temática “Política de accountability em educação” foram: i) constituição do corpus de análise a partir de dissertações e teses publicizadas no período de 2013 a 2022, nos bancos de dados no Catálogo de Teses e Dissertações da Capes; ii) leitura flutuante do corpus de análise para a identificação dos textos; iii) construção da bibliografia para a sistematização dos dados; iv) elaboração dos resultados e discussões; v) sistematização do conhecimento e conclusões.

Na prática, fizemos o levantamento e a sistematização da produção acadêmica sobre o tema em tela, revisitando pressupostos teórico-práticos que embasam a accountability em educação, identificada com políticas orientadas por resultados e como mecanismo de gestão da educação pública. Identificamos, a partir da análise do corpus da produção, movimentos que embasam o conceito, engenharias construídas para a materialização da accountability nas políticas educacionais e os principais rebatimentos dessas políticas na gestão da educação pública.

No Portal da Capes foram levantadas 25 produções de acordo com a proposta da busca, por discorrerem sobre temáticas relacionadas ao descritor “regulação e accountability na educação”:15 dissertações e 10 teses defendidas entre os anos 2013-2022.

Os elementos analisados nos resumos das produções, apresentados nas próximas seções, foram: palavras-chave, objetivos declarados e resultados que vêm construindo o debate sobre regulação e políticas de accountability na educação. Foi realizada uma análise de conteúdo a partir do corpus analítico, como recomenda Bardin (2010): a) pré-análise: leitura flutuante, escolha do material, constituição do corpus, preparação do material; b) exploração do material: unidades de contexto compostas por eixos temáticos; c) tratamento dos resultados: categorização, descrição e análise dos dados.

O artigo está organizado em três seções, com a finalidade de organizar os constructos que tecem a discussão sobre a temática em questão: a primeira seção traz os termos identificados como palavras-chave dos resumos das produções analisadas, bem como a incidência delas nos corpus de análise; a segunda seção traz como categorias de análise os eixos estruturantes da política de accountability na educação e como o debate tem orientado a compreensão dessa política; a terceira seção identificou, a partir da análise do corpus em estudo, que a política de accountability na educação traz consigo pontos fortes e pontos frágeis, merecendo nossa atenção e reflexão.

2 CONSIDERAÇÕES INICIAIS: TERMOS CONSTITUTIVOS E CIRCUNDANTES DO CONCEITO DE ACCOUNTABILITY NA EDUCAÇÃO

O primeiro elemento do corpus analisado foi o conjunto de palavras-chave presente em todos os resumos, o qual nos fornece indicativos de certo desacordo ou polissemia quanto ao conceito de accountability na língua portuguesa, embora seja um tema em crescente discussão no contexto acadêmico, seja na área das organizações e da administração pública, seja na área da gestão e das políticas públicas educacionais.

Os dados da imagem a seguir nos permitem identificar que o conceito de accountability está relacionado aos interesses mercantis influenciadores das decisões do Estado, ao conceito de avaliação das ações dos gestores educacionais na esfera pública, à responsabilização de agentes educacionais e ao consequente modelo de gestão baseado em resultados.

Figura 1 – Nuvem de palavras originadas das palavras-chave presentes nos resumos das produções analisadas

Texto

Descrição gerada automaticamente

Fonte: a autora, com base no levantamento de produções acadêmico-científicas no Catálogo de Teses e Dissertações da Capes (2023).

No total de 25 resumos analisados, foi possível identificar palavras-chave recorrentes, mostradas na Figura 1. Considerando o número de menções que aparecem nos textos, apresentamos as principais, em ordem decrescente: políticas de accountability; gestão da educação; regulação; responsabilização; controle; nova administração pública; avaliação da educação/externa; trabalho docente; descentralização/autonomia; políticas educacionais; federalismo; gestão da educação. A imagem nos remete a outras palavras-chave identificadas nas produções, no entanto, em menor frequência.

As palavras-chave indicam a existência simultânea de outros termos que dão sentido ao debate sobre política de accountability em educação e, por assim dizer, o termo accountability é compreendido quando explicado a partir de um contexto macro. Trata-se de um mecanismo da gestão que vem ganhando força no Brasil após a queda do regime militar iniciado em 1964, no mesmo tempo em que a democracia ganha fôlego para dar sustentação ao sistema político. Desde então, o vocábulo circunda a literatura, em alta medida, em companhia de outros, como controle, participação e democratização (Medeiros; Crantschaninov; Silva, 2013).

Originário da língua inglesa, e ainda que sem uma tradução mais precisa quando utilizado na língua portuguesa, o termo aponta para a prestação de contas e a responsabilização. Medeiros, Crantschaninov e Silva (2013) nos permitem compreender o seguinte acerca dessas considerações iniciais sobre accountability: a) falta de consenso quanto à significação (a respeito de uma clara delimitação teórica; b) accountability e democracia (accountability está inserida em um sistema maior, no regime democrático moderno, cujos princípios são a soberania popular e o controle do Estado); c) formas de accountability (vertical – ações realizadas, individualmente ou por algum tipo de ação organizada e/ou coletiva com referência àqueles que ocupam posições em instituições do Estado; horizontal – mecanismos que incluem ações de instituições e instâncias do Estado, responsáveis pela fiscalização das prestações de conta).

O viés político-ideológico que ancora o significado do vocábulo accountability inclina para uma forma tecnocrática e gerencialista de prestação de contas, logo, uma forma de responsabilização das organizações, instituições e indivíduos (Afonso, 2012). Esse viés político-prático indica a entrada da accountability no conjunto dessas políticas, prioritariamente, quando vem associada a mecanismos de avaliação em larga escala, com vistas nos indicadores de resultados, assim, direcionada pela prestação de contas e pela responsabilização.

Sob a égide da promoção da autonomia dos sistemas de ensino e das escolas e da construção de um processo de descentralização e desconcentração, assistimos à entrada de ferramentas de gestão e de controle do desempenho das escolas e dos atores educacionais (Neave, 1999), mediante aplicação de avaliação em larga escala, de utilização dos resultados para delinear as políticas educacionais e as ações da gestão educacional em favor da melhoria da qualidade da educação pública. Maroy e Mangez (2011), ao discutirem a respeito da regulação na educação, pontuam que a escola, no contexto da prestação de resultados ditos satisfatórios, fica cada vez mais sujeita à obrigação desses resultados que são implantados por políticas educacionais. Eis, então, a presença do mecanismo da accountability no contexto da educação.

3 EIXOS ESTRUTURANTES DA POLÍTICA DE ACCOUNTABILITY NA EDUCAÇÃO

Entender a política de accountability na educação supõe entender, pelo menos, três aspectos intrínsecos a ela: a política de accountability em si e seus conceitos, significados e sentidos e, no conjunto, o papel que o Estado exerce sobre as políticas de avaliação e a gestão por resultados; as práticas de accountability e os procedimentos de como esse mecanismo é colocado em prática, ou seja, a base operacional das avaliações e a divulgação dos resultados; os rebatimentos oriundos dos resultados alcançados mediante as avaliações, incentivos e ações de como melhorar os resultados, premiações, mas também, prestação de contas e responsabilização das escolas e dos agentes educativos. Há o intento de demonstrar a construção teórica em torno da política de accountability na educação, na Figura 2.

Figura 2 – Eixos emergidos dos objetivos declarados nas produções acadêmicas analisadas (2013-2022)

Fonte: a autora, com base no levantamento de produções acadêmico-científicas no Catálogo de Teses e Dissertações da Capes (2023).

A imagem demonstra os eixos emergidos dos objetivos analisados, na seguinte frequência: Políticas de accountability aparece em 48% das produções; modus operandi da política de accountability é constatado em 21% das produções; rebatimentos da accountability na gestão da educação aparece em 31% dos objetivos analisados. No quadro a seguir apresentamos os eixos emergidos dos objetivos, os termos associados aos respectivos eixos e, também, os direcionamentos dos objetivos.

Quadro 1 – Eixos originados dos objetivos e os respectivos direcionamentos (2013-2022)

Eixos	Termos vinculados	Direcionamentos dos objetivos – Fundamentos
Políticas de accountability	Discursos/conceitos	Marcos contextuais e tendências teórico-conceituais (Rostirola, 2014) Discursos orientadores das políticas de avaliação educacional e accountability (Oliveira, 2019)
	Orientações/formação	Políticas de formação continuada de gestores escolares (Ferreira, 2016).
	Mecanismos da política	A política de accountability educacional na rede municipal de ensino, com ênfase na avaliação externa (Souza, 2021) As políticas de descentralização e democratização da gestão na escola pública (Pinheiro, 2014)
	Modelos de accountability	Tensionamento entre as perspectivas distintas de accountability, neoliberal e democrática, na realidade educacional por meio das políticas de responsabilização (Oliveira, 2020)
Modus operandi da política de accountability	Modus operandi dos dispositivos	A accountability como mecanismo de controle dos atos do Poder Público (Prado, 2018)
		Análise do Sistema de Avaliação Educacional com foco nas estratégias de regulação da prática docente (Oliveira, I., 2021)
		Efeitos do prêmio Escola Nota Dez nos processos pedagógicos de escolas premiadas (Araújo, 2016) Estratégias da gestão e táticas de docentes e/ou da gestão escolar que as escolas desenvolvem para alcançar as metas da avaliação externa (Lima, 2020)
	Modelos de avaliação educacional	O modelo de avaliação educacional e sua relação com trabalho do docente (Assunção, 2013)
Rebatimentos na gestão da educação e da escola	Avaliação, controle e regulação	Dispositivos de avaliação, prestação de contas e responsabilização (accountability) sobre escolas públicas (Rostirola, 2020) Influências do sistema de avaliação enquanto política pública educacional (Oliveira, 2018)
	Avaliação, controle e regulação	Mecanismos de accountability na gestão de programas e projetos educacionais geridos no âmbito do FNDE (Wathier, 2013) Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, na avaliação da Política Educacional descentralizada para execução pelos municípios (Braga, 2019)
	Prestação de contas e responsabilização	Concepção dos professores sobre a política de bonificação por resultado (Nascimento, 2015)
	Prestação de contas e responsabilização	Movimentos da política de responsabilização educacional, inerente ao processo de modernização da gestão pública como condição para accountability (Mendes, 2019) Política educacional e a influência no processo de responsabilização coletiva nas práticas escolares (Oliveira, P., 2021) Efeitos da política educacional no trabalho docente: as contradições advindas de processos de regulação e responsabilização (Lindoso, 2017)
	Gestão por resultados/desempenho acadêmico	Efeitos de um programa de gestão escolar no desempenho acadêmico das escolas beneficiadas pelo PDE-Escola (Araújo, 2022)
	Desafios para consolidação da gestão democrática	Significados e contornos que o planejamento assumiu no contexto de implementação de políticas educacionais (Freitas, 2013) A incorporação, por reguladores domésticos, das normas elaboradas por redes transnacionais de reguladores (Santos, 2021)

Fonte: a autora, com base no levantamento de produções acadêmico-científicas no Catálogo de Teses e Dissertações da Capes (2023).

O primeiro eixo temático emergido dos objetivos das produções analisadas direciona uma discussão ancorada em aspectos fundamentais para a contextualização das políticas de accountability na educação, quais sejam: conceitos de accountability; orientações e formação de atores sociais que, de certa forma, contribuem para a implantação da política; os principais mecanismos utilizados pelo Estado para a implantação da política; modelos de accountability.

A reforma do Estado brasileiro e a opção por um modelo de gestão pública gerencial, em nome da eficiência e a transparência nos remetem à ideia de que essa opção demanda o aprofundamento da accountability. Nessa direção, Filgueiras (2011), de modo generalizado, explica que o termo accountability entrou para a teoria política contemporânea e se consolidou como princípio do ordenamento democrático. Schedler (1999), nesse sentido, explica que o termo tende a expressar inquietações quanto ao controle do exercício do poder.

Considerando a polissemia em torno do conceito de accountability, no campo da educação tem assumido três frentes que constituem o entendimento do termo: avaliação, responsabilização e prestação de contas. Ressaltamos que essas frentes impõem a compreensão de outros termos carregados de sentidos específicos para explicar o conceito de accountability. Em linhas gerais, as políticas de accountability na educação vão se construindo e se consolidando sob o auspício da promoção da qualidade, da busca pela melhoria dos resultados das escolas, nem que para isso seja preciso naturalizarmos o imperativo da regulação e da responsabilização.

Para a implantação, inovação e fortalecimento de tais políticas, o Estado conta com as estratégias da formação continuada tanto de gestores quanto de professores, como gatilho de criação do discurso da promoção da qualidade educacional. Contudo, Afonso (2010, p. 148, grifo nosso) reconhece que “os discursos que reclamam a introdução de mecanismos de accountability não são necessariamente democráticos, ou não são sempre motivados por razões explicitamente democráticas”. Implica, pois, que a accountability na educação é um conceito mais instrumental que pedagógico, porque “há também demandas que são influenciadas por razões mais instrumentais, ou que visam atender a lógicas que alimentam ou exacerbam desigualdades competitivas [...]”.

Em linhas gerais, adiantamos que o modelo de accountability, no contexto político-econômico das sociedades transnacionais, é constituído por mecanismos de controle, monitoramento e regulação dos resultados da educação e indicadores obtidos nas avaliações externas, alinhados à competitividade entre escolas, entre sistemas de ensino e entre países. Os mecanismos configurados como prestação de contas e responsabilização das instituições de ensino participam do regime de regulação pós-burocrático, sob a égide do Estado-avaliador, ancorados no paradigma econômico. Nessa linha, o Estado impera o processo de regulação estatal por meio de políticas educativas destinadas aos sistemas de ensino com ênfase no controle das competências introduzidas no currículo e, também, nos resultados, estes, por sua vez, utilizados para orientar onde e como o mercado educacional deve agir (Paula, 2019).

Outro aspecto identificado nas produções, no contexto das políticas de accountability em educação, está relacionado aos modelos de accountability e o tensionamento constatado entre as suas diferentes perspectivas (neoliberal e democrática), na realidade educacional, por meio de políticas de responsabilização (Oliveira, 2020). Afonso (2012) explica a fundamentação desse fenômeno sob a lógica do pensamento único, neoconservador e neoliberal. No entanto, faz-se necessário lembrar que há outras possibilidades de accountability em uma perspectiva mais inteligente e, também, mais democrática: a) adotar forma de prestação de contas e responsabilização fundamentada em valores; b) definir objetivos e metas educacionais mais realistas; c) considerar condições, tempos, possibilidades, recursos, escolas, professores e comunidades educativas existentes; d) incluir a avaliação, a prestação de contas e a responsabilização, pressupondo a inclusão, o diálogo, a participação social e a deliberação.

O segundo eixo extraído dos objetivos está na conta do modus operandi da política da accountability, nomeadamente, o conjunto de mecanismos de controle estabelecido pelo Estado, incluindo: estratégias de regulação (currículo, prática docente e avaliação); movimentos para alcançar as metas da avaliação estabelecidas pelo Estado-avaliador (premiação, estratégias da gestão e táticas dos docentes e da gestão escolar); modelo de avaliação da educação e sua relação com a prática docente.

Em linhas gerais, podemos destacar que a criação do IDEB, em 2007, pelo governo brasileiro, possibilitou a projeção, o monitoramento e, logo, o controle de metas em relação aos resultados pretendidos. Importa considerar que a criação de sistemas de avaliação em larga escala tem seus rebatimentos na construção de um ideário de responsabilização e prestação de contas, pilares fundamentais nas políticas de accountability na educação (Gomes; Vidal, 2022). Por assim dizer, o modus operandi dessas políticas passa pela lógica da regulação da educação, por intermédio das avaliações, cuja finalidade principal está em coordenar as ações de gestores escolares e docentes, no sentido de monitorá-los em relação aos resultados.

O terceiro eixo fazemos destaque para os rebatimentos das políticas de accountability na gestão da educação: avaliação aplicada como mecanismo de controle e regulação da educação; prestação de contas e responsabilização dos agentes educacionais; modelo de gestão baseado em resultados; desafios para a consolidação da gestão democrática frente às políticas de accountability na educação pública.

Concordando com os rebatimentos oriundos das políticas de accountability na educação apontados pelas produções analisadas, principalmente, em se tratando dos objetivos declarados nos resumos, destacamos que, no cenário educacional brasileiro, as avaliações em larga escala trazem para si uma demanda internacional de excelência de indicadores educacionais que é colocada lado a lado com as particularidades locais. Por essa lógica, sistemas de ensino e escolas estão deixando de priorizar os processos pedagógicos, a humanização que é própria da formação do aluno, para colocar como espinha dorsal o melhoramento dos resultados das avaliações. Na sequência apresentamos um quadro com a consolidação dos resultados identificados nas produções analisadas, detalhando o primeiro eixo: políticas de accountability na educação.

Quadro 2 – Consolidação dos resultados oriundos das produções analisadas (2013-2022), no eixo: Políticas de accountability na educação

Eixo	Termos vinculados	Direcionamentos dos resultados
Políticas de accountability na educação	Autonomia	Descentralização, democratização, participação, responsabilidades (Braga, 2019; Cruz Neto, 2014; Freitas, 2013; Oliveira, P., 2021; Pinheiro, 2014).
	Motivações	Interesses mercantis, educação reduzida às avaliações, exposição de números, descentralização coordenada, pressupostos garantidores de legitimidade das normas, princípios neoliberais, concepção gerencial, princípios orientadores da Nova Gestão Pública, modelo de gestão baseada em resultados (Freitas, 2013; Lima, 2020; Mendes, 2019; Nascimento, 2015; Rostirola, 2020; Souza, 2021; Wathier, 2013).
	Instrumentos	Avaliação externa como instrumento para ajustar processos e resultados, formação para o exercício do controle, regulação do planejamento da educação, práticas de sala de aula baseada em evidências (Araújo, 2016; Assunção, 2013; Ferreira, 2016; Freitas, 2013; Lima, 2020; Oliveira, 2018; Oliveira, 2019; Oliveira, I., 2021; Rostirola, 2020; Souza, 2021).
	Tensões	Tensão entre os propósitos da democratização e a perspectiva neoliberal, resultados aferidos pelas avaliações externas; conflitos de ordem pedagógica e administrativa (Oliveira, 2020; Reis Filho, 2021).
	Pretensões da política	Aceitação das orientações do sistema, ajustamento às orientações da gestão por resultados, monitoramento, prestação de contas, responsabilização, resultados evidenciados por intermédio das avaliações externas, gestão sustentada na concepção gerencial, governança regulatória (Araújo, 2016; Ferreira, 2016; Freitas, 2013; Oliveira, 2019; Oliveira, 2020; Rostirola, 2020).

Fonte: a autora, com base no levantamento de produções acadêmico-científicas no Catálogo de Teses e Dissertações da Capes (2023).

Os documentos analisados, que correspondem ao eixo “Políticas de accountability na educação”, vinculam aos resultados termos fundamentais para a discussão da temática em tela, a saber: autonomia e descentralização da educação; motivações e interesses mercantis; uma seara permeada por tensões; indicativos de ajustamento, controle, prestação de contas, responsabilização, culminando com o modelo de gestão baseada em resultados.

Implica, pois, considerar que a reforma do Estado brasileiro foi orientada pelos seguintes princípios: desburocratização, descentralização, transparência, accountability, competitividade e ênfase no cidadão-cliente, elegendo o modelo de gestão gerencial, com as lentes voltadas para otimizar os serviços públicos, entre os quais os serviços da educação (Santos, 2018). Nesse entendimento, as políticas de accountability têm como ponto de partida o conceito de autonomia, que, por sua vez, vai se juntar a outros conceitos, como descentralização, democratização, participação, responsabilidades (Braga, 2019; Cruz Neto, 2014; Freitas, 2013; Oliveira, P., 2021; Pinheiro, 2014; Santos, 2018).

Quando os trabalhos se referem às motivações que sustentam as políticas de accountability, remetem-nos para elementos que, possivelmente, justificam a sua implantação: interesses mercantis e princípios neoliberais orientadores da Nova Gestão Pública. Dentro dessa lógica, a educação passa a ser medida por indicadores, por meio de avaliações em larga escala e, como consequência, a naturalização e o ajustamento ao modelo de gestão baseado em resultados (Freitas, 2013; Lima, 2020; Mendes, 2019; Nascimento, 2015; Rostirola, 2020; Souza, 2021; Wathier, 2013).

Os resultados apontam para os instrumentos utilizados no âmbito das políticas de accountability na educação, os quais destacamos: a avaliação externa como principal instrumento utilizado pelo Estado para ajustar processos e resultados; formação de gestores e professores para o exercício do controle; regulação do currículo, do planejamento e prática de sala de aula; ensino baseado em evidências e gestão por resultados (Araújo, 2016; Assunção, 2013; Ferreira, 2016; Freitas, 2013; Lima, 2020; Oliveira, 2018; Oliveira, 2019; Oliveira, P., 2021; Rostirola, 2020; Souza, 2021). De fato, as avaliações externas são instrumentos potenciais para “medir” a qualidade da educação pública e, em alta conta, justificam e fundamentam as políticas de accountability. Além disso, elas estão servindo de parâmetro para o desenvolvimento de políticas de responsabilização e prestação de contas, com vistas à hegemonia do conhecimento vinculado à formação do sujeito para as necessidades do mercado, na direção das demandas vigentes do neoliberalismo (Afonso, 2000).

As políticas de accountability são constituídas de elementos político-ideológicos, de modo que podemos distinguir, pela análise dos resumos, modelos básicos de accountability que sustentam a discussão em tela. Por essa razão, constatamos nos resultados a existência de tensões entre os princípios orientadores da gestão democrática da educação pública e o modelo neoliberal da gestão baseada em resultados e, quase sempre, considerada um sistema de produção organizado e direcionado para metas e resultados. Nesses termos, identificamos, principalmente, a existência de conflitos entre defensores de cada um desses modelos de gestão (Oliveira, 2020; Reis Filho, 2021). E assim, pontuamos o cenário dessas políticas: aceitação das orientações do sistema; gestão sustentada na concepção gerencial, sob as diretrizes de uma governança regulatória, por meio de monitoramento, prestação de contas e responsabilização (Araújo, 2016; Ferreira, 2016; Freitas, 2013; Oliveira, 2019; Oliveira, 2020; Rostirola, 2020).

Em linhas gerais, as tessituras de constituição das políticas de accountability têm revelado um processo de coordenação por parte do Estado, sob a égide da regulação institucional, própria do movimento de internacionalização das políticas educacionais (Costa; Vidal, ٢٠٢٠). Outro aspecto que consideramos oportuno destacar nessa frente de debate é a centralidade assumida pelas avaliações no âmbito das políticas de accountability na educação, de modo que vimos emergir um modelo de educação sob os auspícios da mercantilização, em uma predominância da esfera econômica no âmbito das políticas educacionais (Louzada; Marques, 2015). Na sequência dessa discussão apresentamos um quadro com a consolidação dos resultados identificados nas produções analisadas, contemplados no segundo eixo: modus operandi da política de accountability.

Quadro 3 – Consolidação dos resultados oriundos das produções analisadas (2013-2022), no eixo: modus operandi da política de accountability

Eixo	Termos vinculados	Direcionamentos dos resultados
Modus operandi da política de accountability	Ações pela lógica do controle	Práticas de gaming, incentivo à competitividade, geração de marketing, redução do conceito de qualidade a indicadores de desempenho e regulação via resultados das avaliações; regulação como parâmetro da dinâmica da avaliação, que reduz as políticas sociais à lógica do mercado; interferência da política de avaliação no cotidiano da escola; importância aos resultados em detrimento do conjunto de processos de ensino-aprendizagem (Assunção, 2013; Oliveira, P., 2021; Rostirola, 2020).
Modus operandi da política de accountability	Alteração do ponto de atenção	Deslocamentos na articulação entre a accountability e qualidade social; sentido social esvaziado; controle das ações; ambiguidade constitutiva para uma política hegemônica; mudança discursiva e mudança e prática nos padrões da ação educacional (Lindoso, 2017; Mendes, 2019).
Modus operandi da política de accountability	Comportamento institucional	As escolas vivem sob os imperativos dos índices, resultados, rankings e bonificação; os profissionais tornam-se reféns da busca pela ideia de qualidade imposta; mudanças no contexto do trabalho docente – agendas de trabalho fortemente afetadas pela necessidade de adequação (Araújo, 2016; Assunção, 2013; Freitas, 2013; Lima, 2020; Oliveira, I., 2021).

Fonte: a autora, com base no levantamento de produções acadêmico-científicas no Catálogo de Teses e Dissertações da Capes (2023).

Os resultados das pesquisas identificados no segundo eixo, o qual se caracteriza pela categoria denominada de “modus operandi da política de accountability”, direcionam a discussão para três aspectos estratégicos: ações do Estado guiadas pela lógica do controle; alteração do ponto de atenção; comportamento institucional.

As ações guiadas pela lógica do controle e da regulação traduzem práticas que incentivam a competitividade e, por essa razão, a busca por melhores posições em rankings tende a reduzir o conceito de qualidade a indicadores de desempenho originados das avaliações padronizadas. A mão controladora do Estado regula a gestão da educação e torna imperativo o modelo baseado em resultados (Assunção, 2013; Oliveira, I., 2021; Rostirola, 2020).

Essas políticas tendem a deslocar o foco da educação, da formação cidadã para apresentação de indicadores, esvaziando o sentido social da qualidade. O foco, portanto, para no controle das ações, sob as bases de uma política hegemônica e de padrões de qualidade e desenvolvimento definidos e defendidos pelo Estado (Lindoso, 2017; Mendes, 2019). Ao adotar esses critérios, as políticas de accountability vêm contribuindo para camuflar os problemas educacionais e, nesse propósito velado, explicita a responsabilização do fracasso escolar para os professores como os principais responsáveis pela qualidade do ensino (Passone, 2014). No entanto, segundo Schneider (2017), o discurso sobre a ineficácia da prática pedagógica dos professores tem sido ponto central para a implantação de políticas de accountability, nem sempre convergentes aos princípios democráticos, participativos e dialógicos.

O modus operandi das políticas de accountability na educação traz consigo a ideia de mudança de comportamento das instituições educativas. Professores são cobrados a apresentarem os melhores indicadores em relação aos resultados das avaliações externas e, por essa razão, acabam ajustando sua prática pedagógica de acordo com demandas externas e padrões de qualidade considerados válidos pelo Estado. A necessidade de adequação culmina com o comportamento padronizado baseado no controle e regulação, afetando fortemente o contexto do trabalho docente (Araújo, 2016; Assunção, 2013; Freitas, 2013; Lima, 2020; Oliveira, I., 2021).

Outra questão relevante na discussão diz respeito aos rebatimentos das políticas de accountability na gestão da educação. Na sequência apresentamos um quadro com a consolidação dos resultados identificados nas produções analisadas, detalhando o terceiro eixo: rebatimentos na gestão da educação e da escola.

Quadro 4 – Consolidação dos resultados oriundos das produções analisadas (2013-2022), no eixo: rebatimentos na gestão da educação e da escola

Eixo	Termos vinculados	Direcionamentos dos resultados
Rebatimentos na gestão da educação e da escola	Incentivos e controles	Incentivos e controles de forma coordenada, alinhada e dialogada, utilizando a autonomia como ferramenta de promoção das políticas de descentralização (Braga, 2019).
	Diretrizes e metas	Diretrizes e metas de gestão; gestão gerencialista; conhecimentos relacionados a planejamento de ações e estabelecimento de metas e atualização da legislação de ensino (Lima, 2020; Nascimento, 2015; Oliveira, I., 2021).
	Prática de bonificação	Pode provocar mudanças positivas; pode pressionar a alcançar metas, causando tensões e desgastes nas relações no contexto escolar; pagamento de bônus promove uma política gerencialista, regulando o trabalho docente (Araújo, 2016; Nascimento, 2015; Rostirola, 2020).
	Responsabilização	Responsabilização dos atores escolares pelos resultados; responsabilização delegada à escola, regulando a prática pedagógica.
	Desempenho do aluno	Docentes e gestores conseguem elevar o nível dos indicadores, realizando uma contrarregulação; as práticas de gestão escolar nem sempre causam melhorias nos resultados escolares dos alunos; a prática de bonificação não traz contribuições significativas para a melhoria da educação (Araújo, 2016; Ferreira, 2016; Lindoso, 2017).
	Regulação	Regulação da gestão; regulação do trabalho docente em uma postura antidemocrática; regulação da prática pedagógica que desconsidera a importância da aprendizagem significativa, mecanizando os processos de ensino- aprendizagem (Assunção, 2013; Lima, 2020; Oliveira, 2018; Rostirola, 2020).

Fonte: a autora, com base no levantamento de produções acadêmico-científicas no Catálogo de Teses e Dissertações da Capes (2023).

Identificamos, a partir dos resumos analisados, os principais rebatimentos pontuados nos estudos em questão: incentivos e controles; definição de diretrizes e metas; práticas de bonificação; responsabilização; regulação.

Incentivos são basicamente ações em forma de bônus e motivações que, geralmente, culminam com ações de controle, ou seja, a responsabilização desencadeadora de um modelo de regulação da educação, tendo em vista o cenário das políticas de descentralização da gestão (Braga, 2019).

As diretrizes e as metas que figuram o cenário das políticas de accountability são definidas pelos padrões do modelo gerencialista de gestão, com base nas orientações e exigências do planejamento estratégico, com forte apelo aos modelos de administração de organizações econômicas (Lima, 2020; Nascimento, 2015; Oliveira, I., 2021). Pelo monitoramento de metas e indicadores ajustado a mecanismos de prestação de contas, de publicização dos resultados, o Estado torna-se capaz de controlar o sistema educacional, os processos e o funcionamento das escolas e o trabalho dos profissionais da educação. Isso ocorre, fundamentalmente, pela valorização que o Estado impõe aos dados quantitativos, indicadores e medidas quantificáveis, como padrões de referência para os resultados e o desempenho dos alunos obtidos nas avaliações (Silva; Silva; Freire, 2022). A crítica de Maroy e Voisin (2013) sobre as políticas de accountability na educação recaem sobre o fato de que elas se orientam, prioritariamente, por uma concepção de escola como um sistema de produção, com vistas à melhoria de metas e resultados, com a escola se comportando como uma organização de produção, quando deveria priorizar os processos pedagógicos e a humanização da educação.

Ressaltamos que a prática da bonificação comumente gera e impõe o modelo de gestão baseado em resultados (Nascimento, 2015; Rostirola, 2020). Realçamos, nas produções analisadas, outro viés dessa prática, apontado por Araújo (2016): por ser uma política que usa avaliação externa como parâmetro para responsabilizar os atores educacionais pelos resultados escolares, tende, por vezes, a estimular e provocar mudanças positivas no trabalho docente.

A responsabilização dos atores escolares pelos resultados obtidos pelas avaliações é um dos rebatimentos da política de accountability na educação mais visível, culminando com a regulação da prática administrativa gerencialista, o currículo e a prática pedagógica ajustadas aos interesses mercantis. Contudo, mostram os resultados das produções analisadas que, apesar da regulação, definição de metas, prática de bonificação, nem sempre são visíveis as melhorias nos resultados dos alunos, ou seja, nem sempre são identificadas contribuições significativas para a melhoria da educação (Araújo, 2016; Ferreira, 2016; Lindoso, 2017). Lindoso (2017), em seu estudo, apresenta um contraponto, qual seja: há evidências que docentes e gestores conseguem elevar o nível dos indicadores, realizando uma contrarregulação, condicionada a uma resistência (à regulação) propositiva e comprometida com a comunidade escolar.

O debate circundante às políticas de accountability na educação nos indica a existência de uma série de mecanismos de controle, alinhados às políticas de regulação por resultados (Maroy; Voisin, 2013). Das produções analisadas extraímos três dimensões presentes no debate, que podemos classificá-las como macrocategorias, assim definidas: a) a constituição da política de accountability: conceitos, fundamentos, finalidades, alinhamentos e interesses; b) o modus operandi da política: as engenharias adotadas pelo Estado, com destaque para as avaliações em larga escala; c) os rebatimentos da política: reorganização e reconfiguração da gestão da educação e da escola.

Figura 3 – Esquema das categorias que circundam o debate sobre accountability na educação

Fonte: a autora, com base no levantamento de produções acadêmico-científicas no Catálogo de Teses e Dissertações (2023).

Entender sobre a política de accountability em educação implica apreender seus significados, termos, contextos, conceitos, práticas, mecanismos de ação e repercussões na gestão educacional.

4 PONTOS FORTES E PONTOS FRÁGEIS NA POLÍTICA DE ACCOUNTABILITY NA EDUCAÇÃO

A partir da análise dos resumos das produções, os resultados das pesquisas nos permitem identificar, sobre a política de accountability, duas dimensões de sua estrutura e funcionamento no campo da educação: pontos fortes da política, vinculados ao que realmente representa o conceito, o contexto e os interesses de accountability; pontos frágeis da política, representando ao que menos o mecanismo de accountability tem interesse em manter em sua esfera de atuação, como nos indica a figura a seguir.

Figura 4 – Pontos fortes e pontos frágeis identificados no contexto da política de accountability

Fonte: a autora, com base no levantamento de produções acadêmico-científicas no Catálogo de Teses e Dissertações da Capes e na SciELO (2023).

A política de accountability traz consigo o ideário que coaduna com interesses mercantis, reduzindo o processo educacional aos resultados obtidos nas avaliações externas (Souza, 2021). A consequência desse ideário recai na geração de marketing e na redução do conceito de qualidade social a indicadores de desempenho e regulação do trabalho docente (Rostirola, 2020). É o que conhecemos como o modelo de educação a serviço do imperialismo neoliberal (Lima, 2020). A responsabilização é outra consequência, demonstrada na construção de uma política hegemônica, pela lógica do controle e performance que define a ideia de responsabilidade em um verdadeiro eficientismo mercadológico na educação (Mendes, 2019). Implica, pois, uma tendência de accountability em perspectiva gerencial e neoliberal (Oliveira, 2020).

A accountability na educação, na forma como tem se comportado e se comprometido com a gestão por resultados, vem, por norma, acompanhada de três dimensões que entre si se articulam: avaliação educacional, prestação de contas e responsabilização, destacados neste estudo como pontos fortes no contexto da política.

Na sequência, pontuamos os pontos frágeis da política de accountability, segundo resultados das pesquisas analisadas: humanização do indivíduo pela educação; qualidade social da educação; acesso e permanência do aluno na escola; construção de uma proposta coletiva de educação; contrarregulação como uma ação de resistência ao que está posto; gestão democrática da educação com participação social.

Superar as fragilidades da accountability é deixá-las mais perceptíveis frente ao processo e transformá-las em pontos fortes da política, focalizada em uma perspectiva mais ampla, sob a visão de um instrumento a serviço dos ideais democráticos (Rocha, 2011). A accountability, mais presente do que nunca, tem sido um mecanismo de controle de resultados ou controle de processos garantidores da prestação de serviços públicos eficientes, argumenta Rocha (2011). Souza (2021) coaduna com esse argumento, ao ressaltar que a accountability está condicionada a interesses mercantis e, no campo da educação, o processo está reduzido às avaliações e exposição de números, quando deveria agregar a si a humanização como o seu fim último e prioritário, superando a lógica mercadológica desenhada pelas políticas educacionais. Portanto, faz-se necessário, a um só tempo, compreender sobre a política de accountability: a) seu verdadeiro significado; b) que ela é uma política hoje mais presente que ontem.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A pesquisa foi consubstanciada na literatura, com o objetivo de identificar elementos circundantes das perspectivas teóricas, do modus operandi e dos rebatimentos deslocados das políticas de accountability educacional. Nessa linha, tecemos um constructo representativo do debate em torno da temática em tela e, assim, pontuamos duas dimensões ancoradas nos seguintes conceitos: regulação da educação pela mão do Estado, com vistas à uniformização dos resultados da educação; modelo de gestão por resultados, como alternativa para delinear as políticas educacionais de cunho neoliberal.

Identificamos, portanto, conceitos capitaneados pelos ideais da política em questão, como, por exemplo: descentralização e autonomia, avaliação externa e padronizada, nova gestão pública, controle e regulação, responsabilização e prestação de contas, gestão por resultados.

A partir dos elementos que constituem, em larga escala, o conceito da política de accountability, a pesquisa nos possibilitou a identificação e compreensão de três eixos que, ao nosso ver, sustentam o debate atual: i) a política e seus conceitos, características e meandros; ii) o modus operandi, são as estratégias e mecanismos adotados pelo Estado, de modo a possibilitar a materialização e operacionalização da política; iii) os rebatimentos da política na gestão da educação, calçados pelo controle e regulação da educação e o consequente modelo de gestão por resultados.

Sobre os pontos que sustentam o debate e a política de accountability, é possível identificar duas perspectivas: pontos fortes e pontos frágeis. O que fortalece a política é o que sustenta seu modelo neoconservador e neoliberal, ancorada predominantemente por orientações de: concepção de autonomia controlada, interesses mercantis delineadores das políticas educacionais, avaliação externa utilizada como instrumento para ajustar processos e resultados, tensões e competitividade entre profissionais da educação e sistemas educativos, modelo de gestão por resultados, sob os auspícios das avaliações padronizadas, monitoramento, prestação de contas e responsabilização. Os pontos frágeis da política, é por dizer, têm pouca visibilidade no debate, mas podem, inclusive, ser outra via para uma política de accountability sustentada pela e na gestão democrática da educação, como, por exemplo, citamos estas alternativas: humanização da educação para além de conceitos matemáticos como resultados; qualidade social da educação; acesso e permanência do aluno na escola; construção coletiva de políticas educacionais; contrarregulação como resistência ao modelo posto; gestão participativa da educação.

Em síntese, a política de accountability na educação é uma realidade e, podemos afirmar, que sistemas educativos não escapam dela. Desse ponto argumentamos que a avaliação externa é uma âncora dessa política que tem servido aos seus interesses e motivações mercantis, mas contrariando a predominância do debate, a avaliação pode servir para conhecer a realidade da instituição escolar, para além da exposição de números e o consequente ranqueamento de escolas e sistemas. A política de responsabilização existe para controlar espaços e profissionais da educação, ancorada nos resultados oriundos das avaliações, mas ressaltamos que é possível considerar o contexto no qual ocorre o trabalho docente e as dimensões e complexidades da prática pedagógica.

Como uma luz, a concepção de gestão democrática da educação pode estar presente tanto na organização quanto na operacionalização da política de accountability, com encaminhamentos para uma educação inclusiva, humanizada e com a participação dos segmentos sociais nas decisões do governo. Sob este entendimento, a gestão democrática escolar traz consigo princípios que atendem, em certa medida, a humanização da educação, para além da exposição de números, a saber: abrir espaços de participação por meio de colegiados, fóruns, assembleias e equivalentes; formação de gestores e docentes para o fortalecimento da democratização do ensino público; gestão participativa, com desfoco na regulação; adotar mecanismos de participação que possam contribuir com a diminuição das desigualdades educacionais; adotar a prática de intervenção pedagógica para ajudar professores e alunos que apresentam dificuldades diante da política de avaliação; disseminação de boas práticas de gestão e pedagógicas, adequadas à cultura escolar; assumir o papel ativo, institucionalizado e democrático na educação local.

E, finalizando, não nos furtamos de visibilizar o papel do Estado frente às políticas públicas educacionais, especificamente, a política de accountability na educação discutida neste artigo, por ser o braço que abarca as deliberações que, pelo princípio constitucional da gestão democrática da educação, precisam ter origem na coletividade. Ao Estado cabe o papel de: garantir o pleno funcionamento da escola; proporcionar condições para a melhoria da qualidade social da educação; atender às necessidades da comunidade escolar; melhorar a estrutura física da escola; promover formação continuada de professores e gestores; construir a identidade educacional de qualidade; promover mecanismos orientadores e facilitadores da materialização da gestão democrática do ensino público.

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Endereço para correspondência:

Raimunda Maria da Cunha Ribeiro - Universidade Estadual do Piauí, Departamento de Pedagogia. Rua Joaquina Oliveira s/n, Aeroporto, 64980000, Corrente. PI. raicribeiro@hotmail.com.

1 Doutora em Educação pela Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul; Mestra em Educação pela Universidade Católica de Brasília; Professora da Universidade Estadual do Piauí do curso de Pedagogia no campus da cidade de Corrente-PI.